一个组织的存在价值，在于其输出功能是否适应社会经济发展需要，而决定组织功能的是组织的目标及围绕目标的实现而按一定结构组成并按一定规则行动的组织成员素质。统计部门作为政府统计综合管理部门，其存在价值就在于生产怎样的统计产品，这些统计产品在经济社会发展中又产生怎样的作用。统计部门效能建设，就是通过优化组织内部要素结构、完善组织运行系统，最大程度上提高组织成员的执行力和创造力，以有限的资源投入取得更多、更优的统计产品输出，实现统计部门自身社会价值的不断提升。在全面建成小康社会目标的指引下，在全面深化改革的强大动力推动下，政府统计部门面临新的任务环境的严峻考验，加强效能建设意义重大。本课题主要研究统计部门加强效能建设的途径和方法，以进一步激发内部活力，提升社会价值，增强在新任务环境下的发展能力。

一、统计部门效能建设的目标及保障要件

（一）统计部门效能的内涵

组织的效能，是组织达到预期结果或影响的程度。“效”就是以活动的有效性，达到实现目标的有效性，“能”就是组织以优化和整合内部资源的能力，实现预期的对外输出能量。效能是效率和效益的统一，不仅体现在产品数量，更体现在产品质量，体现在产品被有效使用。效能又是内部活动的有效性和对外部作用结果的有效性的统一，一个组织的效能依赖于其内部构成单位及其成员与组织目标相一致的工作绩效，并最终取决于所产生的社会效益。效能还是资源投入控制与扩大有效产出的统一，体现于力求用相同的资源投入取得更大产出，或以相同产出消耗较少的资源。统计部门效能建设，就是要更快、更多、更优地生产政府履行职能和群众生产生活所需要的统计产品，对促进经济发展、社会进步和人民生活水平提高发挥积极作用。如果统计部门生产的统计产品，不适应经济社会发展需要，那么生产再多的统计产品，也是低效能的。如果不能生产优质统计产品，甚至生产伪劣产品，造成政府公信力损害，那么统计部门是低效能、甚至是负效能的。如果高强度的资源投入不能生产出相应数量和质量的统计产品，那么其效能也是低下的。

（二）统计部门效能建设的目标

组织的目标是连接组织内部与组织外部的枢纽，一方面组织目标必须服从服务其上一级大系统的目标要求，另一方面组织内部各子系统必须围绕组织目标开展活动。目标包括价值目标、功能目标和任务目标。统计部门的价值目标是为政府科学决策服务，为人民群众生产生活服务，我党的执政为民的本质要求，决定政府统计的终极价值目标的唯一性，即统计为民。离开统计为民，统计部门就无存在价值。统计的价值目标还在于统计部门功能的不可或缺性，其生产的产品不仅为社会发展所必需，而且不会有其他更合适的机构和渠道进行生产，否则也无存在价值。功能目标，是为了满足党委、政府决策管理和人民群众生产生活需要提供统计产品，包括统计数据产品和统计分析、咨询产品。统计的功能目标必须由任务目标来体现，即统计部门在一定时期内预期生产统计产品的种类、数量、质量及其产生的效益。其中，数量是前提，随着市场经济的深入发展，政府决策和群众生产生活对统计产品的需求日益广泛多样，离开多样、充足的统计产品就无法实现两个服务的组织目标；质量是关键，统计产品是以数据为表达形式、或以数据为依据进行分析、提出建议的信息服务产品，信息产品属性决定必须以真实、完整、及时为质量标准；效益是根本，统计产品只有被政府决策者和人民群众更好地使用，取得良好的社会效果，才能实现其价值。

（三）统计部门效能保障要件

1.正确统一的组织目标。所谓正确，组织的功能目标与价值目标相统一，任务目标与功能目标相一致，保证组织的行动指向正确，同时任务目标还必须与客观需要和可能相符合，使组织目标能够引导和激发组织产生最大效能。所谓统一，组织的子目标服从组织的总目标、次要目标服从主要目标、过程目标服从终极目标，组织内部单位及成员的目标服从组织目标。如此，由统一的目标体系，引领统一的组织行动，从而实现效能最大化。统计部门必须把服务科学决策当作首要任务，紧紧围绕中心、服务大局，确定工作重点，整合工作资源，努力完成党委政府下达的各项任务。同时，要时刻关注和努力满足广大群众对统计的需求，使统计产品让人民群众看得懂、信得过、用得上、得实惠。当一些地方政绩观出现偏差，偏离价值目标去转移统计部门的功能目标，造成目标的不正确和不统一，或者统计部门内部某些机构或其成员出于自身利益而发生偏离组织目标的行为，都应该通过自我的或来自上级的纠错机制，使偏离的目标或行为回归正确方向。

2.规范协调的运行机制。有了正确统一的目标，还必须有规范、协调的运行机制保证。协调是思想的统一，目标的一致，功能的互补，行动的合拍。规范是为保证协调而建立的一套科学化、制度化、程序化的规定，也是在组织运行过程中不断学习纠错、提能增效的经验的升华和固化。统计部门建立规范协调的运行机制，包括目标分解落实机制，做到分工明确，责权利统一；工作程序科学化、规范化机制，确保统计产品生产的全流程科学有效和严谨规范；信息、能量传导机制，上下级之间、内部单位及成员之间，开放互动，信息传递和能量传导顺畅；激励和纠错机制，监督到位，奖惩分明，对问题矫正及时有效。

3.忠诚干事的组织文化。组织文化与组织目标相适应，组织成员忠于事业，恪尽职守，为完成组织目标创造性工作。统计部门的组织文化，应包括统计为民的工作价值观，服从大局的政治纪律，求真务实的职业操守，争先创优的工作干劲，团结合作的优良风尚等方面。

4.充分高效的资源利用。效能建设，要求围绕组织目标，积极优化、有效整合和充分利用资源，努力以较少的资源投入获得更多、更优的产出。统计部门要以提升人力资源为关键，以完成中心任务和解决重点问题为导向，充分利用有限的人财物有形资源。要重视利用政策、法律、职权等无形资源，用政策激发活力，用法律规范行为，用职权推动工作。

二、统计部门新面临的任务环境和资源供给环境

一个组织，正如有机生物体，只有积极主动适应环境，保持组织与外部环境物质、信息、能量双向流动畅通，才能充满生机活力。统计部门只有主动适应不断变化的任务环境和资源供给环境，开展与外部环境的良性互动，及时调整和优化组织目标、组织结构和组织运行机制，才能保持组织活力。当前，统计部门面临着任务环境发生重大变化的严峻考验，提出了一系列新的更高要求。主要有：

（一）统计覆盖面要求

随着科学发展观的深入贯彻，全面建成小康社会的各项目标的进一步明确，“五位一体”建设的整体推进，统计需求日益多样，统计覆盖领域不断扩大，统计任务越来越重。我国仍处于加快发展的关键机遇期，中央要求加快经济转型升级，强调经济发展必须重质量、有效益的发展，是资源节约、环境友好型的发展，是创新驱动的发展。因此，统计部门要转换观念，切实加强经济发展内涵指标的有关统计。

（二）统计质量要求

统计数据质量是统计工作的生命线。党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化要求，政府职能转变和机构改革将进一步推进，市场在资源配置中发挥决定作用，并更好地发挥政府作用。统计主要为宏观决策服务，是政府了解和把握市场变化的重要耳目。随着市场化程度的加深和工业化进入中后期后，经济发展速度从高速转入中速增长阶段，统计数据反映市场形势的敏感性明显增强，决定统计产品必须有很高的时效性和准确性。尤其因为统计服务政府宏观决策，杠杆作用强，利益涉及面宽，更要求作为决策重要依据的统计数据，真实准确。

（三）统计信任度要求

过去，统计数据单纯用于宏观决策，统计的监督功能不明显，因而有关部门和基层政府对统计数据不是很关心，同时，由于以往统计数据与群众的生产生活关系不直接，也没有现在这样的统计数据新闻发布制度，社会公众对统计数据也不关心，因而那时对统计部门的工作价值评价主体主要是直接使用统计数据的政府领导。现在，各级政府为了推进工作，强化了统计监督作用，把统计数据用于对基层政府和部门领导工作业绩的评价考核，使被考核者更加关注统计数据。同时，统计数据与群众的生产生活关系日益密切，他们也越来越关心统计数据。由此，统计工作的评价主体由领导评价，扩大到部门、基层政府和社会公众。不同的评价主体，站的角度不同，评价结果也往往不同，从而对统计工作产生不同的评价效应。现代信息化新媒体又为社会公众评价统计工作提供了渠道，而且评价信息传播速度快，影响范围广。人民主体地位，决定统计工作的价值追求必须是让人民群众满意。这不仅要求统计数据真实，而且要让社会公众看得懂、信得过、用得上。即使统计数据真实、准确，如果群众不信任，引起广泛质疑，同样影响政府公信力。这就要从政治高度重视统计宣传，在生产统计产品的同时，积极提高统计生产过程的透明度，推进统计语言的大众化，搞好统计指标的解读，认真应对网络舆情。这些又成了统计部门十分重要的新工作。

在统计任务不断加重、要求不断提高的任务环境下，统计资源供给的刚性约束却不断强化。人员编制和领导职数管理趋紧，财政预算和财务纪律趋严，任务增加的同时不能同步增人增资，用于提高效能的物质鼓励和职务晋升鼓励的资源十分稀缺。政策资源供给也受到严格限制，公权法定原则和私权非禁即入原则，政府机关不得自设职权，超越法律规定增加企业和公民义务，出台规范性文件必须经过严格审批。统计系统面临新的任务环境和资源供给环境的双重压力，唯一的出路是变压力为动力，加强效能建设，练好内功，提高组织对环境变化的相应能力和组织内部的自组织调适能力，才能在新的生存环境中蜕变进化，焕发活力。

三、统计部门当前效能建设现状及问题产生原因分析

加强效能建设，必须深入研究分析统计部门的效能现状，抓住制约效能提高的重要因素，以问题为导向，找准提高效能建设的有效途径和方法。应当看到，统计部门效能建设成绩是主要的，与当前新的任务环境是基本适应的，但也要充分认识存在的问题。

（一）效能建设的主要成就

归纳为以下几个方面：

1.围绕中心、服务大局。认真贯彻落实中央和各级党委、政府的决策部署，突出经济转型升级和改善民生等重点领域，开展有关重要指标的统计监测，为党委政府科学决策努力服务。

2.分解任务，落实责任。把党委、政府的工作要求和人民群众的统计需求，化为统计部门的任务目标，各级实行任务分解，各司其职，较好地落实目标责任。

3.建立制度，规范行为。以贯彻实施统计法为纲，以执行统计方法制度为目，制定了一系列统计核算、统计质量评估、基层统计基础建设、统计从业行为及人财物管理等方面的规范化制度和措施，加强产品质量控制，提高有效产出。4.提升素质，强化执行。多形式、多层式、多渠道开展思想政治教育、统计文化熏陶和统计工作能力培养，强化执行力建设，使广大统计干部忠诚统计事业，坚守职业道德，遵守组织纪律，服从组织分工，廉洁从政，积极干事，每年完成的工作任务量持续提高。

5.整合资源，控制投入。加强资源的节约、整合、开发、利用，资源配置向重点工作倾斜，努力按人岗相适原则配备人员，严格财务纪律，加强预算管理，从严控制经费支出，近年来完成任务量的增长明显快于资源投入量的增长。

6.认真考核，加强监督。坚持公务员年度考核评级制度，加强对重点工作的专项检查，开展财政经费支出审计和经费使用绩效评估，加强纪检监察和作风建设。特别是在群众路线教育实践活动中，领导带头，广大党员干部普遍深入开展了作风方面问题的检查，并积极加以整改，成效明显，对提高效能发挥了积极作用。

（二）统计部门存在的效能问题

1.组织目标统一性问题。应该说统计系统的总目标应是一致的，差异仅仅是各级统计局除了向上级提供统计产品，还负有为当地服务的责任，但有的统计机构和统计人员片面理解地方党委、政府的统计需求，不是追求统计数据的真实、准确，而是追求统计指标的排名，还有的地方领导对统计机构施加了不应该的压力，个别地方发文把统计部门作为完成某方面指标任务的主要责任单位，扭曲了统计机构的目标方向。统计部门内部由于很强的专业性造成很深的专业化分工，各专业口目标有时与全局目标不一致，从而影响工作效能。组织成员个人目标与组织目标也有个统一性问题。组织的每个成员都应当实现其应有的个人权益，但前提是必须为实现组织目标而做出应有贡献。有的组织成员没有很好处理个人目标与组织目标的关系，影响了工作积极性，个别的把个人目标与组织目标的矛盾转化为个人与个人、个人与组织的矛盾，进而更大程度上损害了组织的整体效能。还有统计调查对象目标与政府统计目标的统一性问题。政府统计对统计调查对象来说，受惠是间接的，无论是否从中作出贡献都不影响，而承担的工作是直接的，有的统计调查对象还担心提供真实数据对自身某些利益产生不良影响，因而缺少内在动力。

2.资源利用充分性问题。目标统一性问题的存在，必定带来资源整合不到位、利用不充分问题。在任务繁重的情况下，不能聚焦使用力量，一些统计调查项目和指标存在过时、不实用、重复统计的问题，未能及时舍弃，形式主义的文山会海又虚耗了大量人力资源，造成一些重要工作无法深入开展，如统计数据质量控制、统计信息深度分析、统计重点需求调查、统计产品推广使用等方面投放精力不足。同时，高度专业化造成岗位分工的固化，缺少人与事匹配中的弹性。财政预算不够严谨，经费支出绩效考核不够严格，很多经费使用下去见不到实质性效益。建设统计系统共建共享的数据信息平台缓慢，缺少政府部门共享数据的工作机制，社会公众享用统计信息不够充分，造成数据资源共享性低。政策法律资源使用不足。政策法律资源是可以重复使用、提效杠杆作用明显却又十分稀缺的无形资源，但统计部门对这一宝贵资源的使用效率不高。比如不敢、不善于执法的情况还比较普遍地存在，个别地方长期不执法，损害了政府统计权威。再如，开展巡查是统计部门推动地方政府和同级政府部门的重要职权，也没有充分使用。统计调查对象资源过度使用。统计调查对象承担的统计报表任务越来越重，工作复杂性越来越高，由于统计调查对象劳动付出的直接性与从统计产品受益的间接性的矛盾，工作积极性随任务的加重及其复杂性的提高呈递减趋势，对此统计部门缺少相应的跟进措施。统计信用资源流失。对统计数据解读和对统计程序的科学性、规范性宣传不够，有些方面的统计数据质量也不高，社会公众常常对统计数据质疑，造成政府统计信用资源流失。

3.运行管理科学性问题。目标责任不够明确。确定怎样的目标，一般由目标任务的承担者自己提出，任务是轻是重，资源投入是多是少，缺少客观衡量标准；目标任务下达到单位以后，责任落实到人不够具体，对目标任务完成进度及其质量的跟踪、监督、考核，缺少明确的责任边界和量化标准。工作运行不够规范。只有把有关法律、法规和统计方法制度规定，转化为严密的工作规范，把统计人共同创造和长期积累的宝贵经验，固化在科学的工作流程中，才能保障组织高效运转，保证严格的质量控制。但目前工作流程的程序化水平不高，比如企业统计从数据的取得到资料的保存，缺少明确的规范要求，增加了企业统计人员的工作复杂性，尽管基层年年开展年报培训，但效果不理想，且由于企业统计规范性不强，影响了统计源头数据质量。效能监督不够到位。目标任务的下达、任务完成过程的监督以及任务完成结果的考核评价，没有有效衔接，对庸、懒、散、奢等现象不能适时纠正，年度考核常流于形式，因而难于实行公平奖惩、有效激励。

4.环境变化适应性问题。对统计需求内容和需求主体变化不够敏感。很多统计调查项目及指标在一定时期内曾经是重要的，但现今不一定重要，甚至没有存在必要，不能及时清理，而一些新的重要需求没有及时跟上，同时需求主体不仅只是党委政府，也包括社会公众，对社会公众的需求还不够重视。对资源供给环境变化消极应对。在增人、增资、增职权已十分困难的情况下，习惯于偏重以文件、会议推动工作，习惯思维和路径依赖仍束缚着内部运行机制和工作方式方法的创新。对绩效评价主体变化不重视。看重领导评价，习惯自我评价，对社会公众评价和调查对象评价不重视、不敏感。

（三）制约效能提高的因素和原因

1.对统计部门的价值目标理解不深，造成思想不够统一。统计部门的生存价值，在于按照政府决策管理需要和群众生产生活需要，生产适用的统计产品。只有产品被充分使用，并产生良好的社会效益，才能实现其价值。组织内部目标统一性不强问题，以及重产品数量不重质量、重产品生产不重产品使用、重产品供给不重用户评价、重领导评价不重群众评价等等问题，都可以从中找到原因。

2.体制机制创新滞后于任务环境的变化。统计部门是在计划经济体制下建立起来的机构，在计划经济时代面向调查对象以国有和集体单位为主，以强大的政府行政系统网络为支持，且以工农业产品实物量为主，统计任务和统计方法比较单一。随着市场经济的深入发展，统计任务、统计调查对象、统计领域、统计方法和统计要求，都发生了较大变化，但目前仍停留在侧重于具体的统计任务和统计方法创新，缺少顶层设计和总体规划，并在体制机制上做出相应改革。比如，统计领域扩大、任务加重的同时，没有在削减任务、确保重点工作方面做出实质性安排，虽然也清楚并下决心改变“只做加法、不做减法”的问题，但收效甚微，其背后的原因是体制机制创新滞后，任务重了首先想到要人、要资金、要政策，评价工作绩效也主要看工作数量，而不是看最终的实现价值。再如，统计服务领导决策管理，应包括提供决策依据、决策贯彻落实情况监督依据、根据决策实施结果进行再完善、再决策依据。其中，统计的监督功能，在市场对资源起决定作用的情况下，统计数据反映政绩不是直接的线性对应关系，不能简单化地使用统计数据进行排序和考核政绩。但这种违背规律的做法仍然大行其道，损害了统计数据质量，扭曲了统计的正常功能。对统计调查对象体察和听取意见不够，以及文山会海等问题，又是长期来单纯依靠自上而下行政力量的路径依赖，绩效考评体制没有随形势变化而作相应改变。

3.作风建设缺少针对性、实效性。效能问题，本质上是作风问题，说到底是人的问题。没有很好地把群众路线与实践统计部门的终极价值目标紧密联系起来，落实到具体工作中，使之成为统计部门每一位组织成员的工作指南。这也造成了为完成任务而完成任务、为数据而出数据以及部门分割、各自为政等各种损害统计效能的现象。抓党风廉政建设，强调“底线”意识，重在风险防控，是必要的，但按更高要求强化执行力建设还很不够，造成在部分组织成员中庸、懒、散、软、奢等问题。

4.缺少效能监督的有效机制。有多元监督主体，但功能缺位，主要依靠行政领导自上而下的监督，职能部门监督和群众监督，缺少载体和手段；有综合性结果监督，但事项监督、过程监督缺失，年度考评实际上是凭“总体印象”的综合考评，对具体工作事项的实施过程缺少跟踪监督，对其中发生的低效率现象无法及时矫正；有纪律监督，但对工作态度、质量、效益的监督缺失，因为除了纪律要求有明确的界定标准，而工作效能的多数构成要素没有明确的界定标准，因而难于监督；有内部监督，但外部监督缺失，统计产品的使用者和统计调查对象的监督没有制度保证，形不成开放性、立体式监督机制。

四、统计部门效能建设的对策建议

解决新的任务环境下的新问题，必须应用新的理念，提出新的思路和措施加以解决。这些新理念包括：价值目标导向；成本核算（包括机会成本）和发挥比较优势；工作流程化管理；组织架构扁平化和柔性化；项目管理责任制等。现借鉴这些理念，提出如下对策建议：

（一）统一思想，营造氛围。加强统计部门价值观教育，明确政府统计工作就为党委、政府正确决策服务，为社会工作生产生活服务，最终以造福人民群众为落脚点，而不是为生产数据而生产数据，为完成任务而完成任务，也不是为领导政绩，更不是为部门和个人谋取利益资源，明确统计产品只有被有效使用，产生社会价值，统计部门及其组织成员才能实现自身价值。大力营造统计价值观为核心的统计文化氛围，切实加强作风建设，以统计价值观统一组织成员思想和意志，统领统计部门的各项工作，不断提高执行力，激发创造力。

（二）理清思路，明确职责。以统计部门价值目标为指引，以统计部门法定职责为依据，以提高效能为目标，对统计工作思路和任务进行梳理，努力实现效能最大化。一是确定该做的工作。凡是符合价值目标，且属于职责范围内工作，如上级统计局和本级政府下达的任务，必须做。凡是符合价值目标，且属于职责范围的，目前急需开展而又尚未开展的工作，现有任务再重，也应积极创造条件开展。对于符合价值目标，职责范围不明确的，如部门委托项目按量力而行原则和比较优势原则确定是否承担。二是明确重点保障的工作。在同样该做的工作中，通过机会成本比较，资源配置向重点工作倾斜，向投入产出比高的工作倾斜。比如，推广统计成果应用工作、短平快的领导决策咨询报告，投入成本低而社会效益高，应该投入更多精力。三是清理不应保留的工作，包括不实用、不合时宜和重复统计的项目、指标，无实质性内容和作用的文件资料、会议、活动。通过理清思路，明确统计部门的工作任务。

（三）完善制度，精细管理。一是强化目标责任管理。对工作数量、质量、进度，能量化的尽量量化，特别是对重要的“软”任务和需要跨部门合作的综合性任务，更应提出刚性要求，明确责任边界。如针对数据共享性和使用面窄的问题，要作出规定，明确牵头单位、分项工作责任单位及责任人，刚性规定不同环节的出数时限。二是实行程序化管理。清理无效环节，改变低效做法，强化增效措施，形成全流程工作程序规范，用规范保质量，出效益。对创新性工作，鼓励探索，加强总结，逐步规范，努力尽早实现工作流程化管理。三是推行任务项目制管理。目前，统计部门内部机构的设置是根据专业化分工原则而确定的，总体上是适合任务环境的，但也存在响应任务缺少弹性的问题。要在保持组织架构基本稳定的前提下，推行任务项目管理制，任务项目一旦确定，人跟项目走，管理跟人走，适当增加组织架构弹性，提高组织响应任务环境的能力。打破部门壁垒和人员分工壁垒，日常工作，组织成员按行政隶属关系对行政负责人负责，对于跨部门的任务项目，属于任务分解到部门的，部门负责人应对项目负责人负责，属于抽调人员参加的项目，被抽调人员在抽调期间对项目负责人管理。

（四）动态监督，及时推动。一是行政领导加强过程监督。行政领导的监督是管人管事相结合的经常性监督，寓任务布置、方法指导、工作督促、作风教育为一体，因而是最关键的监督主体。要改变偏重于任务布置和对完成任务结果的评价，而不重视过程中的工作态度、规范、进度、质量的监督，真正把监督贯穿于全过程，加强过程监督和工作矫正。二是职能部门加强对重大工作事项的督查。日常事务工作的监督，有关职能部门不具备监督条件，应由直接联系的行政领导负责。但与组织目标关系密切的重大任务，应强化行政综合部门、纪检监察部门、项目牵头部门的监督。这些重大任务项目的总目标和阶段性目标要求必须明确具体，职能部门随时可以根据阶段性目标进行检查。三是多形式拓宽群众监督渠道。要增加透明度，做到单位和岗位职责公开，重点目标任务公开，重大工作事项进展情况公开，以方便群众监督。要建立工作对象意见反馈渠道，听取基层意见实行制度化，进一步发挥效能监察举报电话作用，实行开放式监督。

（五）加强考评，强化激励。一是要把工作业绩及荣誉落到最小群体，尽可能落到人，改变做错事是个人责任、做出成绩属于大家的状况。如统计分析报告获得党委、政府领导批示表扬，就应将成绩首先记入撰写人名下，并给予表扬或通过内部网登载信息。二是单位和个人工作业绩作客观实录，考核时拿出“账单”让群众评价，改变凭“总体印象”进行考核评价。三是引入外部评价机制，分专业、分地区开展统计行风调查，请基层统计机构和统计调查对象评议机关作风，根据评议结果区分作风优劣情况。四是加强投入产出考核，分任务项目开展人力资源、财政资源、政策资源投入后的绩效评估，并根据评估结果调整资源供给量，对绩效不高的要督促有关责任单位进行整改。五是实行公正、及时的奖惩，对于工作绩效高、贡献大的要及时表扬，反之，对于工作绩效低、贡献小的要及时批评，对于工作不作为、乱作为造成后果的，要严肃问责。要把各种考核、评估、评议结果综合应用于干部使用，大胆使用肯干事、会干事、干成事的干部，不养庸人懒人。