自新中国统计工作开展以来，城镇（城市）和农村（乡村）统计指标一直贯穿于统计制度改革和统计资料编辑发展的全过程，涉及绝大多数统计专业。在改革开放30多年中，随着经济社会持续快速发展，其统计的名称、口径、范围和计算方法在各专业各部门也发生了一系列的变化和调整，但其多口径问题也造成了诸多问题和困惑。在当前加快城镇化进程、提高城镇化质量、缩小城乡差距、构建和谐社会的今天，规范城乡统计指标，对于国民经济核算、政府宏观调控以及国计民生的重大举措都密切关联。本文将立足现有的统计制度方法和《中国统计年鉴》、《浙江统计年鉴》等统计资料，对城乡统计指标进行综合研究。

一、城乡划分标准的数次修订

建国以来，为规范城乡划分口径，统计系统对城乡标准的研究一直在不懈地努力并不断完善。1953年第一次人口普查，城镇人口定义为城镇辖区范围内的所有人口，即市镇人口包括城市的市区人口、县城的城关人口，其余为乡村人口。1964年第二次人口普查城镇人口定义为市镇辖区内的非农业人口，而市镇辖区内的农业人口和市镇辖区外的人口为乡村人口。1982年第三次人口普查城镇人口定义为市镇辖区内的总人口（既包括非农业人口也包括非农业人口），其余人口均为乡村人口。1990年第四次人口普查城镇人口是指设区的市所辖的市区人口和不设区的市所辖的街道人口，以及不设区的市和县所辖镇的居委会人口，其余人口为乡村人口。2000年第五次人口普查规定城镇人口是指（1）人口密度大于1500人/平方公里的市辖区全部行政区域人口；（2）人口密度不足1500人/平方公里的设区的市辖区人民政府驻地和区辖其他，以及城区建设已延伸到的周边建制镇乡全部行政区域人口；（3）不设区的市人民政府驻地和市辖其他街道办事处地域、城区建设延伸到的周边建制镇（乡）全部行政区域人口，以及镇政府驻地和其他居委会人口和延伸村委会人口。其余人口为乡村人口。由于第五次人口普查设定了人口密度甄别指标，即人口密度超过1500人/平方公里的市辖区，全部划分为城区，同时规定市辖区和县级市政府驻地及城区建设延伸到的镇乡也全部划为“城市”，这种划分规定人为扩大了城区比重，不能客观反映城市化进程的实际状况。为此，2006年，国家统计局在认真总结以往城乡划分工作的基础上，在经过调研、试点、论证的基础上，拟定了《统计上划分城乡的规定》，其主要特点就是明确了无论是村委会还是居委会，都以实际建设的连接状况来划分城乡，取消了原街道、镇所辖居民委员会地域作为城镇的规定。2008年7月，国务院批复同意《统计上划分城乡的规定》。

二、林林总总城乡统计指标

尽管国务院批复同意实施的《统计上划分城乡的规定》已经过去整整5年了，但是由于统计部门宣传力度的缺乏，各部门各专业习惯于按原来的部门或专业标准进行相关统计的现象依旧普遍，使得《统计上划分城乡的规定》并没有广泛实施，这在现行的统计报表制度、全国和地方统计年鉴以及近年来开展的一系列城乡统筹、城乡一体化监测评价中存在的城乡口径、计算方法、指标解释不统一等问题可以得到印证。以《2012版中国统计年鉴》为例，在《2012版中国统计年鉴》的共23个专业篇幅中，涉及城乡指标篇幅有综合、国民经济核算、人口、就业人口和职工工资、固定资产投资、价格指数、人民生活、城市概况、资源和环境、农业、运输和邮电、旅游业、教育和科技、卫生和社会服务、文化和体育、公共管理和社会保障及其他等，共计16个篇章，约占2/3。同样在《2012版浙江统计年鉴》的17个篇章中，涉及城乡指标的有11篇，而在这些众多的篇章中，城乡划分的涵义却不尽相同，总体有如下7类。

一是按照2008年国务院批复的《统计上划分城乡的规定》划分城乡：

人口篇---总人口按城乡分的城镇人口和农村人口。其城镇人口是指居住在城镇区域范围内的常住人口，城镇区域范围是指《统计上划分城乡规定》中的城区和镇区。城区是指市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。镇区是指城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。与政府驻地的实际建设不连接但常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校的特殊区域及农场、林场的场部驻地被视为镇区。上述以外的属于农村人口。

国民经济核算篇--支出法国内生产总值最终消费支出中的城乡消费主要就是按照《统计上划分城乡规定》中的城乡人口比例并结合城乡住户调查资料得出测算的。

二是按照从业人员从事单位的所有制性质与所属区域划分城乡：

就业人员和职工工资篇--就业人员按城乡分的城镇和乡村就业人员。城镇就业人员是指在国有单位、城镇集体单位、股份合作单位、联营单位、有限责任公司、股份有限公司、港澳台商投资单位、外商投资单位以及在工商管理部门登记，经营地址设在县城关镇及以上的私营企业的就业人员，加上在工商管理部门注册登记并持有城镇户口或在城镇长期居住，经批准从事个体工商户的城镇就业人员，上述以外的就业人员都属于乡村就业人员。

人民生活篇--城镇职工基本养老保险，其城镇职工的涵义是指在行政和企事业单位以及私营企业的所有参加基本养老保险的就业者。

三是按照政府管理权限及地域划分城乡。

固定资产投资篇--城镇固定资产投资，其涵义是指县城及以上区域内发生的投资，县及县以上各级政府及主管部门直接领导、管理的建设项目和企事业单位的投资均为城镇固定资产投资。

四是按照市区（城关镇区）和非市区（非城关镇区）概念划分城乡。

价格指数篇---城市和农村居民消费价格指数、城市和农村商品零售价格指数，其城市的涵义是地级和地级以上的城市的市区，我省确定为11个地级市的市区，对调查地点在11个市区的商场、超市、农贸市场和服务网点开展的抽样调查编制的相关指数就是城市居民消费价格指数和城市商品零售价格指数。而农村的涵义是其余所辖县，相应的指数就是农村居民消费价格指数和农村商品零售价格指数。

人民生活篇---城乡居民人均收支状况。城镇居民是指城市市区和县城关镇区住户成员，农村居民是指全国抽中的7100个 的样本村农户成员。

城市概况篇--城市公用事业和市政公用设施水平等状况，其城市涵义是指地级设市城市的城区，我省为杭州、宁波、温州、嘉兴、湖州、绍兴、舟山、金华、衢州、台州、丽水等11个地级城市的城区，包括一是街道办事处所辖地域；二是城市公共设施和市政公用设施等连接到的其他乡镇地域；三是常住人口在3000人以上的独立工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域。

运输和邮电篇--邮电业务基本情况，其城市和农村的涵义是指按行政区划属于中央直辖市、省辖市、地级市、县级市的市区和县城区，农村是指按行政区划属于城市范围以外的乡镇和村。

五是省会城市概念。

资源和环境---主要城市废水中主要污染物排放，其城市概念是仅指全国31个省市自治区的省会城市的市区，我省为杭州市区。

六是按照行政村和非行政村划分城乡。

农业篇--农村基本情况，其农村涵义是指所有的行政村。浙江约3万个行政村。2005年制定的《十一五规划纲要建议》中首次提出的建设社会主义新农村也是指所有的行政村。

旅游篇--分城镇和农村的旅游人数和花费。其农村是指所有的行政村，除此以外范围是城镇。

七是混合型的，既有按照户口也有按照区域、隶属关系等概念混合的划分。

教育和科技篇中的普通高中、初中和小学分城市和农村的学校和学生数；农村成人文化技术培训职业学校等。

卫生和社会服务篇中的城市和农村卫生人员，城市和农村医师、注册护士，新型农村合作医疗，城市和农村人均卫生费用等。

职工工资篇中城镇登记失业人员、失业率等。

另外统计分析报告和制度设计中涉及的众多评价监测指标体系如农村全面建设小康社会监测指标体系中的农民信息化程度，农村合作医疗覆盖率，农村养老覆盖率等；浙江省城乡统筹发展水平综合评价中城乡信息化水平比率、农业技术人员相当于农业从业人员的比例、城乡低保水平等均存在城乡口径不一混乱的现象。

三、多口径城乡统计指标造成的数据矛盾和疑惑

首先把《中国统计年鉴—2012版》中的相关篇章中的城乡统计数据作一梳理，再对相关数据进行进一步计算，就会发现许多结果自相矛盾，并且相差较大，让统计年鉴和资料的使用者对相关数据的使用不知所措，无所适从。(下列数据用下划线的表示是计算得出的数据，未用下划线的表示是年鉴所显示的数据)

第六次全国人口普查资料显示：2010年全国总人口为133972万人，其中城镇人口66557万人，农村人口67415万人，家庭户规模3.1人/户，推算全国家庭总户数43217万户，全国农村有线广播电视用户数7293万户，占农村家庭总户数比重29.35%，推算农村家庭总户数24848万户，城镇家庭总户数18369万户。

2010年国内生产总值中城镇居民消费支出108784亿元，其中食品类支出31589亿元，城镇居民人均消费支出13471元，其中食品类支出4805元；城镇固定电话用户19658万户，农村固定电话用户9776万户；城镇居民家庭平均每百户拥有固定电话80.94部，农村居民家庭平均每百户拥有固定电话60.8部；城镇居民旅游总花费9403亿元，城镇居民人均旅游花费883元，农村居民旅游总花费3176亿元，农村居民人均旅游花费306元；乡镇卫生院床位数99.43万张，每千农村人口拥有乡镇卫生院床位数1.12万张。

用上述年鉴实际数与相互关联计算得出的数据比较得出明显的问题：一是用2010年国内生产总值中城镇居民消费支出108784亿元除以城镇人口66557万人，得出城镇居民人均消费支出16344元，比年鉴显示的城镇住户调查实际数13471元高出21.3%，同样计算得出的城镇居民食品类支出为4746元，比城镇住户调查实际数4805元低1.2%，尽管误差较小，但是和城镇消费支出的误差成相反趋势；二是用城镇固定电话用户19658万户和农村固定电话用户9776万户分别除以城镇家庭总户数18369万户和农村家庭总户数24848万户，得出城镇和农村居民家庭平均每百户拥有固定电话分别为107部和39部，城镇比年鉴实际数高出32.2%，而农村比实际数低35.9%，不仅差距较大，而且误差趋势也相反；三是用城镇居民旅游总花费9403亿元和农村居民旅游总花费3176亿元分别除以城镇人口66557万人和农村人口67415万人，得出城镇居民和农村居民人均旅游花费1413元和471元，分别高出年鉴数60%和54%，差距明显。其他在城乡住户调查以及卫生、教育、城镇就业等篇章中都不同程度地存在推算计算数和年鉴实际不等的现象，这里不一一列举，这些相似的情况在各地方统计年鉴中都普遍存在，而且有些地方数据矛盾问题更为严重。

四、城乡划分标准化实施推广存在的问题及原因

2008年《统计上划分城乡的规定》（以下简称《规定》）的制定其目的就是用于城镇化率的计算，准确反映城市化进程，统一各部门、各专业的城乡划分口径，准确反映城乡区域的社会、人口和经济的发展状况。而实际上，5年来，该项《规定》主要用于统计系统人口普查、人口抽样调查城镇化率数据的计算以及相关的国民经济核算支出法中的城乡消费支出数据的核算，其余专业统计中就像上述提到的，城乡指标均未按照《规定》中的口径进行统计调查和汇总，其他各级政府部门绝大部分都按照各自的城乡规定开展相应的调查统计。这些问题总体可以概括为不统一和不规范，即国家统计、地方统计和部门统计之间在城乡划分统计标准的使用上不统一，适应社会主义市场经济体制的城乡划分统计标准不规范。其根本原因在于我们在统计标准化建设过程中工作方法存在一些问题。

1.城乡划分口径陷入根深蒂固的“部门特色”。城乡划分标准和其他诸如国民经济行业分类、统计单位划分等统计标准一样是统计活动中用以衡量统计对象的准则。统计标准、统计指标是统计制度的基本元素，依靠这些元素我们才能建成各专业统计制度，才能完成各项统计活动。但是在城乡标准上，各地各部门尤其是各部门本文主义严重，传统城乡划分观念根深蒂固，陷入具有较浓厚的 “部门特色”而自诩的误区，对统计部门制定的城乡标准置之不理，习惯于自己部门原来制定的标准，出台政策中相关的城乡分类口径也是长期以来一成不变。如有些乡村计算城市化的时候是城镇，但是要享受一些城镇居民更优惠政策的时候又成为农村。最典型的就是我省的余杭区和萧山区，行政调整已经10年多，杭州市区的经济总量把余杭区和萧山区与其他市区一样包括在内，但是在就学、户口等方面余杭区和萧山区至今还未能享受杭州市区城镇居民的待遇。

2.对各部门制定的城乡统计标准审批不严。《中华人民共和国统计法》第二章第十七条规定：国家制定统一的统计标准，保障统计调查中采用的指标涵义、计算方法、分类目录、调查表式和统计编码等的标准化。国家统计标准由国家统计局制定，或者由国家统计局和国务院标准化管理部门共同制定。《中华人民共和国统计法》第二章第十一条还规定：国务院各部门可以制定补充性的部门统计标准。部门统计标准不得与国家统计标准相抵触。近期国家统计局制定的《国家统计质量保证框架》规定：“任何统计调查项目实施前必须审批备案。统计调查项目的指标、口径、范围、方法、分类标准等要科学严谨，不得与已有的调查项目发生重复或冲突”，但从目前国家层面看，国务院相关部门在制定新的统计报表或者是修订旧的统计报表（涉及了城乡分类的制度和报表）时仅会象征性地征求国家统计局的意见，通过国家统计局的审核审批，相关部门就是这样以国家统计局审批的合法名义在布置实施着一些不合理的统计制度。但众所周知这仅仅是走过场而已，涉及五花八门的城乡口径统计报表通过部门系统向各级布置，造成了目前的部门之间城乡口径不一致的问题，这也是基层统计部门反映的包括城乡标准在内的统计标准不规范不统一、报表泛滥、指标打架的普遍问题。

3.现行城乡统计划分标准的确存在不足之处。从科学性看，新规定对城乡划分原则，首先以国务院关于市镇建制的规定和行政区划为划分基础；其次以民政部门确认的社区居民委员会、村民委员会辖区及类似村级地域为划分对象；最后以政府驻地的实际建设与周边区域的连接状况为划分依据。在规定中，连接以及实际建设成为城乡属性的两个关键因素。连接是指两个区域的驻地的各种建设设施相连，包括乡级驻地与乡级驻地连接，乡级驻地和村级驻地连接，村级驻地和村级驻地连接。连接又分为完全连接和部分连接，完全连接是指乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级驻地，且被连接的村级地域没有农业用地，部分连接是指乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级驻地，且被连接的村级地域保留农业用地。除上述以外的情况就被视为不连接。按照《规定》得出的结论是无论完全连接还是部分连接的村级单位其城乡属性就是城镇，不连接的村级单位为农村。“实际建设”所规定的许多设施不具有城镇功能特征。《规定》的实施办法定义“实际建设”的内容包括公共设施、居住设施和其他设施，其一览表列出了110多种具体设施。随着我国城乡经济社会的发展，其中许多设施，如零售店、便利店、菜市场、信用社、旅馆、酒楼、饭庄、饭馆、美容美发店、各种修理店、农贸市场、老年活动中心、棋牌室、诊所等等，许多农村已很普遍，城镇周边的农村更是如此，据此认定城镇实际建设已延伸到、并将此区域划为城镇范围，显然不符合城镇化的内涵。“实际建设”连接简单化为房屋连接。实施办法规定，城镇实际建设连接到的村级驻地，且被连接的村级地域保留农业用地，则该村级地域为部分连接的村级地域。判断连接的方法是可观察到的已建成或在建的各种设施相连。由于实施办法所列的“实际建设”设施并非判断城乡的必要条件，因此，在实际操作中，往往以最为普遍的设施--居民住宅是否相连作为判断“部分连接”的标准。沿海、平原等人口密度较大的地区，村与村之间道路两旁的居民住宅往往相连接，但城镇特征不显著，将这些区域都划为“部分连接”，必然从方案设计上扩大了城镇范围。我们在实地调研也发现，某村村委会驻地与所属乡政府驻地之间按照《规定》确有实际建设连接，但是本身连接的商店、住宅非常老旧、简陋，该村村民的生活习惯基本上还是原来传统的农村生活，怎么看都是实实在在的农村，但是按照规定，该村划分就是属于城镇了，这样的情况在我省欠发达地区都有存在，与实际非常不符，导致了城镇化率被夸大。根据世界银行报告数据分析，1998年高中低收入国家的城市化水平分别是78%，65%和30%，即城市化水平是随着经济水平的提高而提高。但是从我省各地2011年比较城市化水平看，情况并非如此，我省的金华市（人均GDP为52538元）城市化水平为60%，均高于经济相对发达的嘉兴市（人均GDP为78202元，城市化水平为54.4%）、湖州市（人均GDP为58349元，城市化水平为53.3%）、绍兴市（人均GDP为75820元，城市化水平为59.3%）。

从操作性看，且不说按照实际建设和连接等要素判断城市还是农村的这样的划分规定是否科学，新《规定》在操作上的许多实际困难还是的确存在的。改革开放30多年来，浙江行政区划调整变更频繁，突出表现在城市化地区和“市镇”建制的设置上。扩并乡镇、村居，撤镇乡设街道办，原来的小乡、镇合并成大镇、街道居委会，大批的公共设施、居住设施、厂房商店从无到有，从小到大，建设规模迅速扩大，使得城域区域面积扩大，一些政府驻地镇的建设延展到相邻的村，城乡连接交叉，很难找到明显的界限，导致人口归属不清。正是《规定》在科学性和操作性方面的缺陷，导致了按《规定》计算的常住人口城市化率数据与实际情况在一定程度上存在差异。

五、从统计视角思考城乡划分标准的完善和推广

一、在完善城乡划分规则方面应考虑以实际建设是否连接并同时是否具备城市特征作为判定城乡标准的两个必要条件。目前实行的《统计上划分城乡的规定》主要是以实际建设是否连接作为判定标准，对其他实质内涵没有任何要求。如前面分析所言，在实际操作中，若仅仅以实际建设作为判定标准，并不能真实准确地反映该地域城乡类别，较大部分地域容易发生被城市化。在展望2020年全面建成小康社会的前景时，党的十八大报告提出未来要让“城镇化质量明显提高”，李克强总理在谈学习党的十八大精神时强调“要积极稳妥地推进城镇化，注重提高城镇化质量”，表明质量型城镇化是未来我国城镇化所追求的主要目标。因此建议《统计上划分城乡的规定》在继续以实际建设为判断标准的同时，增加是否具备城市特征等相关指标这一判断标准，其主要标准一是人口密度。世界上部分国家如美国、加拿大、日本等在城乡划分过程中，都有设立人口密度作为辅助标准，其中，日本当时亟需改革的情况跟我国现今遇到的人口统计数据虚夸现象颇为类似，为解决问题，日本提出了人口集中地区概念，从人口密度指标入手，辅以聚居的人口下限规模，较为成功地解决了该问题。二是非农产业产值或从业人员比重。城市化不仅是人口不断由农村向城市地区迁移的过程，也是农村经济向城市经济转化的过程，是第二、三产业不断聚集发展的过程，城市化进程的推进是优化劳动力配置，提升产业结构的有效途径。因此，可以从统计的角度考虑，判断是否具备城市特征。只要再加上非农产业产值或从业人员比重这个指标应该是科学的，也是简单明了可行的。另外《规定》中的对涉及农业用地的概念要进一步明确。《规定》中，有多处概念涉及农业用地，尤其是连接的判定中，在“完全连接”和“部分连接”的区别上，农业用地是唯一条件。基于现实情况的多样性，在实际操作中，基层统计人员往往很难把握并做出正确判断，“完全连接”和“部分连接”的判定，也只是在一念之间。因此，建议对农业用地的概念进一步细化，可以引入量化指标，如，该村级单位农业用地超过总体地域的比例，又或者，小于多少规模的农业用地可以忽略不计。

二是在全社会推广实施方面应加强统计法制意识，加快《统计上城乡划分的规定》在社会各个领域的规范应用。从统计执法上，要让各部门、各地区、各统计活动单位充分认识到，一旦国家标准的制定出台都要不折不扣地贯彻执行。要加强《统计法》的宣传，对随意制定城乡规定、违规使用标准现象的执法，体现了统计管理过程的法制化。同时为使《统计上城乡划分的规定》在社会各个领域得到规范应用，应该建立由国家统计局牵头相关部委和单位组成研究小组，其主要职责就是研究并制定完善《规定》，统一负责城乡规定的管理规范和设计实施，以及一些需要在国家、各级部门、统计系统之间协调沟通等工作，以摆脱各部门、地区各自局限以及行政约束。统计部门要承担起做好包括城乡划分规定在内的统计标准的知识普及工作，要配合党的各项政策的制定和出台，特别是在缩小城乡差距、完善收入分配等方面的政策制定，加快《统计上城乡划分规定》在社会各个领域的规范应用，真正为城乡经济建设和居民生活改善发挥积极的统计基础作用。