引 言

随着政府改革的不断深入，政府绩效评估作为有效的管理工具，在公共行政中受到了广泛的关注。在电子政务绩效考核方面，中央在《2006-2020年国家信息化发展战略》中明确提出要形成统一规范的电子政务绩效评估制度。

政府网站是国家电子政务体系的重要组成部分。它作为政府部门与公众、企业的沟通渠道，可以利用互联网络信息传播的渗透性，打破时间、空间对政务活动的束缚，推动政务信息公开和社会监督在更大范围、更深层次上展开。政府网站建设不仅有利于转变政府的工作作风，创新服务方式，提高政务效能，方便人民群众。同时有利于保障公众的知情权、参与权、表达权、监督权，有利于维护公平正义、促进社会和谐。正因为如此，政府网站绩效评估仍属于政府公共管理和公共服务绩效评估范畴内。

一般来说，绩效主要分内部绩效和外部绩效，外部绩效又分为经济绩效、社会绩效和政治绩效三方面。由于我国政府网站建设起步较迟，绩效评估还处于尝试阶段，从政府网站绩效评估调查的可操作性出发，本文的研究侧重于政府网站的社会绩效和政治绩效方面，旨在探讨如何建立科学的政府网站绩效评估调查方法，来引导政府网站不断提升为民服务的水平。

一、政府网站绩效评估的主体

政府网站绩效评估主体可以被简单定义为直接或间接地参与政府网站绩效评估过程的个人、团体或组织。在政府网站绩效评估实践中，不同的政府网站绩效评估主体得出的政府网站绩效评估结论也会有很大的差别，为了避免绩效评估主体本身给政府网站绩效评估活动带来的负面影响，政府网站绩效评估活动就要在采取科学的考核指标体系、考核方法以及考核方案的基础上，明确政府网站绩效评估主体的组成，即明确由“谁”来进行政府网站绩效评估的实施，以保证政府网站绩效评估的科学、客观和公正。

近年来，越来越多的政府部门开始逐渐认识、接受并实施政府网站绩效评估，但由于受理论准备不足、政府网站的独特性等诸多因素的困扰和制约，目前各地政府所实践的政府网站绩效评估，在评估主体方面存在着一些不足之处，主要体现在以下三个方面：

1.绩效评估主体的单一化。现阶段政府网站绩效评估以官方为主，评估主体在多数地区比较单一，多是上级行政机关对下级的绩效进行评估，缺乏社会组织和社会公众的参与，这就使得大多数政府网站绩效评估实践过程中，只是根据总体安排或以部门为单位，或以系统为一体，由上级机关对其下级机关的绩效做出评估和评价，致使在政府网站绩效评估过程中，只重视自身评价，忽视作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的评价，导致进行意愿表达以及利益诉求的绩效评估主体单一化，使得绩效评估结论难以客观。

从理论上来说，在政府网站绩效评估过程中，作为政府行为相对人的社会组织和公众，他们能够亲身感受到政府网站给自己经济、社会生活带来的影响，对政府网站绩效最有发言权。而现实政府网站绩效评估主体中社会组织和公众代表的缺位，导致绩效评估过程中相关利益群体和个人话语权的缺失，使得政府网站绩效评估结论所涵盖的观点不够全面。此外，政府绩效评估主体构成中，专业评估组织的缺乏，也使得政府绩效评估结论受评估主体自身专门知识、参与评估能力，以及素质和理论水平局限性的影响。

2.政府网站绩效评估主体缺乏独立性。当前我国政府网站绩效评估主体构成参差不齐，能够起到多大作用，在相当程度上全凭领导的素质和重视程度。由于缺乏建立在科学基础上的专门独立的绩效评估组织，并且目前大多数政府网站绩效评估带有“政绩”成分，绩效评估主体和被评估对象有着千丝万缕的联系，有着一定的利害关系，这就使得政府网站绩效评估主体在政府网站绩效评估过程中带有很强的本位、主观色彩，难以保持态度的科学性和客观性。

从作为政府行为相对人的社会组织和社会公众的角度看，政府部门自己评估自己的网站绩效，由于受自身利益驱动的影响，在评估结论中对事实真相的反映以及绩效的评判等方面难免会出现不尽客观之处。另外，由于受传统文化的影响，政府部门工作人员习惯性地尊重权威，不愿或者不敢反驳上级，会在政府绩效评估中根据上级政府部门的偏好提供不完全真实的信息。

3.政府网站绩效评估参与主体缺乏代表性和广泛性。近来的政府网站绩效评估实践中，我们也会看到有些地方政府在网站绩效评估中非常重视社会组织和公众的代表参与。但是，由于有些参与政府网站绩效评估过程的社会组织和公众代表产生方式不尽合理，评估参与主体是由上级组织指定，而非通过科学的方法产生，或者与政府网站工作有利害关系等，缺乏相应的制度保障，导致评估参与主体的代表性和广泛性有欠缺。

要想提高政府网站绩效评估结论的科学性和正确性，在绩效评估主体的构成方面，就要做到政府网站绩效评估主体的多元化、独立性，参与主体的广泛性和代表性：

1.实现评估主体的多元化。政府网站绩效评估是通过制度保障的、规范化的工作行为，同时也是专业性很强、技术含量很高的研究活动。针对目前评估主体单一化的现状，政府网站绩效评估实践可以在目前以政府为主要绩效评估主体的基础上，实行由政府、专业评估组织(包括涉及政府网站建设的专家小组)、社会公众（特别是“受到影响的相关利益群体代表”，例如，网民等）等多方共同进行政府网站绩效评估，实现评估主体“多元化”。

2.保证评估主体的独立性。为了保障绩效评估主体独立工作，免受被评估的政府部门干扰，保证评估结果真实可信，在政府网站绩效评估活动中，必须保持绩效评估主体的独立性。首先是强调评估结果只对客观事实负责，不把评估结果作为考核奖惩的依据，更重要的是把评估结果作为改进工作的根据。其次，还要重视专业评估组织的独立性。除了为专业评估组织提供评估所需的全面信息和财政支持外，更重要的是让他们能随时了解政府网站面临的主要问题，以便他们及时、有效地做出评估。值得注意的是专业评估组织在与政府机构因工作需要保持密切联系的同时，还要确保自身的超脱地位，实现评估工作的客观性、独立性。

3.评估参与主体的广泛性和代表性。在政府网站绩效评估过程中，真正重视社会组织和公众代表的参与，政府网站绩效评估主体应该涵盖所有绩效评估相关人利益的代表，不论是持正面的评价还是负面的看法的社会公众都应包括在内。对社会公众方面，参与评估人员应该用科学的统计抽样原理产生，以保证评估结果的代表性。

二、政府网站绩效评估调查的内容

政府网站绩效评估调查的内容是回答“评估什么？”问题。从行政管理上来看，政府网站是以现代信息化技术支撑下的新型政府管理和服务，它的定位仍属于公共管理和公共服务范畴。所以，政府网站绩效评估调查的内容可以分为二部分，一是政府网站满足人民群众需求方面的内容（该方面在政府网站绩效评估调查的指标设计中详细阐述）；二是人民群众对政府网站的认知度和满意度。

政府网站认知度和满意度的内涵如下：

1.政府网站的认知度，是指政府网站被用户认识知晓的程度。政府网站的认知度越高，说明对政府网站知道的人越多，使用的人越多，对政府网站内容和功能熟悉的人也越多，意味着政府网站有一个比较好的用户基础。

认知度的要素包括两个维度：广度和深度。广度是指有多少人知道政府网站。深度则体现为若干了解的程度，如听说过没用过、偶尔用过不了解、对部分功能非常了解、对网站大部分功能非常了解等等。

2.政府网站满意度是指用户对网站实际感知与期望值比较的程度。每个用户对所访问的政府网站都会对有一定的期望，当感知超过期望，用户就会对政府网站表示满意，反之则产生不满。

3.认知度和满意度与政府网站发展水平的关系。如下图所示：

根据认知度和满意度的水平，政府网站可分为4种不同状态：

I：低认知度和低满意度。政府网站建设和发展的初级阶段，内容少，功能弱。用户数量少，用户普遍感觉不满意。

II：高认知度和低满意度。通过各种渠道，在用户端开展了大量普及和宣传工作，使网站得到公众的了解和使用。但政府网站的内容少功能弱，或没有按照用户需求进行设计，因此用户满意度较低。

III：低认知度和高满意度。在网站建设方面投入了大量工作，为用户提供了丰富的内容和强大的功能，用户满意度高。但过于注重网站内容的建设与开发，忽略宣传和普及，用户量比较少，认知度比较低。

IV：高认知度和高满意度。这是政府网站发展的理想的状态。网站真正成为政府重要的公共管理和服务的渠道，公众和企业通过政府网站能享受电子政务带来的便利。政府网站建设和用户需求的增长协调并可持续发展。

4.向高认知度、高满意度政府网站发展的三种不同的途径：

（1）路径A：低认知度和低满意度=>高认知度和高满意度

在网站建设和用户宣传普及方面都要开展大量工作。借鉴领先政府网站的经验，结合本地用户的特点，进行政府网站的建设和宣传，使政府网站协调可持续发展。

（2）路径B：低认知度和高满意度=>高认知度和高满意度

网站建设已达到一定的水平，需要向用户进行普及宣传，使更多用户能接受网站所提供的信息和服务。当用户数量快速增长时，要尽可能考虑满足各种不同用户群体的需求。

（3）路径C：高认知度和低满意度=>高认知度和高满意度

政府网站已经有比较好群众基础，但政府网站的信息和服务没有到达满足用户的期望。因此要坚持以人为本的原则，利用比较好的群众基础，充分了解用户的各种需求，按照用户的关心程度，逐步完善网站的内容和功能。

三、政府网站绩效评估调查的指标设计

要实现政府网站绩效评估，必须要设计科学、合理的评价调查指标。

（一）指标设计的基本原则。

1.引导性。通过调查指标和调查结果能够对政府网站发展起到积极、正确的引导作用。

2.客观性。调查指标以客观性指标为主，主观性指标为辅，通过政府网站分析便能够客观反应政府网站的重要属性。

3.可比性。指标的设定必须结合当前政府网站普遍发展水平，指标要求不宜过高；必须能够明显区别各网站之间的水平差异，使得不同网站能够进行相互比较。

指标的设定要求与政府网站发展水平的关系方面，可以参照下面三个阶段的划分：

（1）技术导向阶段。该阶段重点解决网站有无的问题，网站的建设以基础建设和平台建设为主，网站的内容以概括信息和基本宣传为主，网站的管理以开展公务员信息技术技能培训为主，从而，评价指标以网站覆盖率和技术先进性为主。

（2）内容导向阶段。该阶段重点解决内容多少的问题，网站的建设以明确架构和扩充服务数量为主，网站的内容以信息公开、在线办事和公众互动并重，网站的管理以加强制度建设为主，从而，评价指标以信息全面性和规范性、服务数量为主。

（3）服务导向阶段。该阶段重点解决质量好坏的问题，网站的建设以加强用户端宣传，提高用户认知度和满意度为主，网站的内容以针对用户需求，以个性化、人性化、专业化的服务为主，网站的管理以用户评议及行政绩效考核为主，从而，评价指标以用户认知度和满意度为主。

4.可操作性。尽量做到指标简单易懂，打分客观，数据容易统计，计算方便快捷。

5.可拓展性。随着时间的推移和政府网站的发展，调查指标体系必须进行适时调整。

（二）指标详细设计。

指标体系设计应分层设计，从2007年度浙江政府网站绩效评估调查实践来看，整个指标体系可分四级。具体见下表：