一、温州金融改革背景

2012年3月28日，国务院决定设立温州市金融综合改革试验区,通过了《浙江省温州市金融综合改革试验区总体方案》，包括规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、培育发展地方资本市场、加强社会信用体系建设、完善地方金融管理体制、建立金融综合改革风险防范机制等12项任务，构成了温州金融改革的主要内容。要求通过体制机制创新，构建与经济社会发展相匹配的多元化金融体系，使金融服务明显改进，防范和化解金融风险能力明显增强，金融环境明显优化，为全国金融改革提供经验。国务院在温州进行金融改革试验，本文认为是基于温州地区特殊的经济与金融关系，以及温州民营经济发展的示范性、温州金融风波爆发等各方面的背景。

（一）温州经济与金融发展的关系

经济发展决定金融发展，金融对经济具有反作用。改革开放以来，温州人敢为天下先，积极推进以市场经济为取向的改革，民营经济快速发展，经济发展规模明显扩大。温州金融业在支持经济发展的同时，也实现了规模扩张，取得了较好的经济效益。温州主要年份经济与金融发展的数据关系如表。

主要年份温州市经济与金融发展关系

单位：亿元、%

注：数据来源：《温州统计年鉴》

据统计资料分析，温州经济与金融的关系大致有以下几方面的特征：

1.经济与金融发展总体呈现正相关关系。1978年至2012年，温州经济总量从13.22亿元提高到3669.18亿元，年均增速14.1%，同时温州金融机构人民币存、贷款余额从1.79亿元和5.09亿元提高到7425.62亿元和6839.37亿元，年均分别增长27.8%和23.6%，如考虑可比价因素，存贷款的增速总体要快于经济增速。从这35年的统计数据看，经济与金融发展呈现正相关的关系，经济的波动，同时也会引起金融的波动，但是由于金融受到宏观调控的关系，个别年份可能会与经济增长出现“背离”，如2008年爆发国际金融危机后，我国推出4万亿元的经济刺激计划，2009年金融机构人民币贷款余额增长32.9%，而经济增速仅为8.5%。

2.温州金融存贷比居高不下。从金融机构存贷比看，这35年来出现逐年攀升的态势，2000年以前为60%左右，2000年以后快速上升，2012年达到92.1%。2012年，全省金融机构存贷比为89.2%，全国为71.4%。由于我国为了控制商业银行信贷规模，提出存贷比不能超过75%的要求，如果超过界限，表明银行后续可贷资金压力增大，蕴含着金融风险。2005年温州市存贷比已经超过75.4%，2010年发生金融风波时为86.5%，当年银行存量资金周转已比较困难。

3.温州银行贷款余额占GDP比重明显居高。温州资金流动性较大，银行贷款也具有跨区域流动的特征。2012年，温州市金融机构本外币贷款余额与GDP比率为1.91倍，高出全省平均0.19个百分点，高出全国0.61个百分点。从金融部门相关资料分析，温州贷款外流还是比较明显的，导致银行贷款余额占GDP比重居高。特别是外面投资环境、投资回报好于温州本土时，银行贷款的外流则更为明显，在一定程度上“转移”了温州的银行贷款资源。

4.温州的民间资金“体外循环”明显。纵观温州民营经济发展历程，由于率先进行微观经济领域的市场化改革，实现经济跨越发展，这与温州充分发挥民间金融的作用密切相关。早在1984年，新中国第一家“私人钱庄”——温州苍南县“方兴钱庄”创办，以及后来形成的民间金融活动，为解决中小企业发展提供强有力的资金支持，有效地解决了“融资难”的问题。据温州市金融办不完全统计，民间资金规模在4500亿元至6000亿元之间。但是由于缺乏“顶层设计”，民间资金运作的风险较大。

（二）温州金融改革动因

1.温州经济发展遇到“瓶颈”。温州模式是以家庭工业和专业化市场的方式发展形成的小商品、大市场的发展格局，成为全国市场经济的主要发源地。2008年爆发国际金融危机以后，全球生产能力过剩，外贸出口明显下降，“温州模式”经受新的考验，温州发展遇到“瓶颈”。在实体经济利润日趋微薄的情况下，大企业相对容易进行产业升级或转型，而大部分中小企业采取的是低价薄利的方式，产业升级难度较大、进入新领域风险又极大，面临发展困境。温州长期积累形成的民间资金，出现“两难两多”问题的“温州悖论”—民间资本多而投资难，中小企业多而融资难。因而，许多温州中小企业资金“流出”实业本身，与民间资金融合寻求新的投资渠道，如温州人炒房、炒煤、炒矿等，民间资金的无序涌动，呈现出温州经济与金融发展明显不协调现象，为金融风波爆发埋下“祸根”。

2.民间借贷风波爆发。2011年下半年，愈演愈烈的民间借贷风波及“跑路潮”，给温州中小企业带来不小冲击。温州爆发民间借贷风波的逻辑路径大致归纳如下:实业利润微薄，制造业举步维艰，再加上延续数年的宽松货币政策，中小企业逐利扩张，进入陌生领域、房地产市场;而政策转向，随着银根缩紧，银行抽资或不续贷，中小企业为填补资金漏洞，被迫转向民间高利贷;然而，新产业尚未创收，实业利润难抵民间高息，导致资金链断裂。2011年4月以来，温州就有江南皮革有限公司、波特曼咖啡、三旗集团等部分知名企业老板“跑路”。

温州金融风波所带来的损失远不止伤害经济，更重要的是削弱了温州信用体系，企业与融资机构之间的信用度越来越低，银行不相信企业，企业也同样不相信银行。对于银行，在对效益与防风险的权衡中，天平往往会向后者倾斜，银行选择从产生风险地区抽贷、压贷，有些大银行的高层甚至表示可以放弃温州，银行惜贷使得原先缺钱的企业更为步履维艰。

综上所述，长期以来温州民营经济发展与金融改革进程的不匹配是本轮温州金融改革的根本原因，“高利贷风波”倒逼改革，成为此番温州金融改革的直接推手。在改革试验中，我们需将顶层设计与基层改革的积极性相结合，以此推动金融改革进一步深化。

二、从制度变迁理论看温州金融改革

制度变迁是指制度的替代、转换与交易的过程。制度变迁的基本动力是行为主体追求利益最大化。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。根据美国经济学家道格拉斯·C·诺思（Douglass C. North）的定义,“制度是一系列被制定出来用以限制人们相互交往的规则，包括正式规则(宪法、产权制度和合同等)和非正式规则(规范、习俗和意识形态等)，制度提供了人类相互影响的框架，制度确定合作与竞争的关系，这些关系构成一个社会，或者确切地说，构成一种经济秩序”。制度变迁方式分为强制性与诱致性制度变迁。强制性制度变迁是指由政府命令和法律引入而实行的制度变迁。诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代，由个人或一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的。

1.温州金融改革可以定义为“制度变迁”行为。根据诺思对制度的定义，金融制度可被界定为金融运行的规则，这种规则规定如何把社会储蓄通过特定的渠道与方式加以集中并转化为有效的投资，反映的是金融资源的各种配置关系。在温州现有的金融格局下进行综合改革，是政府推动的金融制度强制性变迁行为。温州经历过30多年的改革，在产业经济领域改革比较充分，但是金融领域虽然也进行了一系列地方性的改革，总体上是滞后于产业经济领域的。这次改革，是通过国家层面上“顶层设计”进行推动，将对金融制度变革具有十分重要的意义。

2.温州金融改革实质上解决民营经济为主体的金融体制问题。在温州经济格局中，民营经济是温州经济的重要组成部分。2012年，温州市民营经济生产总值3052.76亿元，占全市生产总值的83.2%；民营工业企业（含个体工业户）实现工业总产值6200.05亿元，占全部工业总产值的90.7%；限额以上非国有单位投资1321.18亿元，占全部投资总额的62.6%；民营企业直接出口145.23亿美元，占全部出口总额的82.1%；民营企业上缴税收432.41亿元，占全部税收的88.3%。目前，温州形成了以专业化细分市场为基础，以家族式企业为主体的专业化分工合作的市场经济特色的运行模式。温州金融市场发展的过程中，由于受到总体金融监管制度约束的正规金融制度与温州市场经济制度发展存在“错配”现象，主要表现在正规金融体系因为管制和经营机制方面的原因，对于民营经济发展支持不足。这就给予了民间金融一定的发展空间，即产生了非正式金融制度诱致性变迁。虽然民间金融的发展弥补了正规金融体系的不足，却因为这种非正规金融活动内在的缺陷，以及正规金融体系的约束，温州经济总体上还是存在着所谓“两多两难”问题。具体表现在温州大量的民间资金由于缺乏制度性的规范，在一些时候面临不确定的政策风险，也往往难以通过相应的渠道配置到有现实金融需求的领域。从行业角度来看，面对着制造业发展的瓶颈，许多温州民间资本开始转向房地产、资源、投机性的金融活动等高杠杆、高风险领域，也在一定程度上导致实体经济“空心化”，从而阻碍温州经济发展。在温州民间金融发展的过程中，事实上形成了民间金融和正规金融体系双轨运行的态势，也给金融活动增加了风险。

三、温州金融改革的主要举措

2012年是温州金融综合改革的起步之年。正如央行周小川行长所言：“温州改革的难处在于不是高位起步，而是恰逢经济遇困”。经过一年多的努力，围绕“民间融资—>金融服务—>实体经济—>金融监管”这一主线，大胆先行先试，努力突破创新，取得一定的成效。

1.地方金融组织建设。组建民间借贷服务中心，积极推动民间借贷由“熟人借贷”向“市场借贷”转变，为民间资本与实体经济发展铺设起顺畅管道，引“民间金融之水”浇灌“实体经济之田”，在民间金融规范化、阳光化方面进行初步尝试。创建7家民间资本管理公司，实现民间资金有效对接实体经济项目。推出主发起人招投标制度，深化发展小额贷款公司，新增小额贷款公司26家。农村金融体制改革“破冰前行”，制定农村资金互助会组建、管理、考核等制度，积极推进首批19家农村资金互助会试点。吸引民资主发起设立专业性财产保险公司，坚持以中心企业担保为主的融资性担保机构发展。

2.区域资本市场培育。出台《加快建立现代企业制度推进区域资本市场建设的指导意见》，推进中小企业改制规范。开设温州金融改革广场，培育市股权营运中心，股权交易额、交易量位居全省前列。制定政府平台建设引导基金和创业投资引导基金管理办法，率先探索政府基础设施建设项目私募股权融资，为交通建设、瓯飞工程、保障房等项目和民生工程，提供资金保障。如开展“幸福轨道”募集工作，现已募集资金20多亿元用于市域铁路S1线和金融集聚区建设，设立了振瓯惠民保障房引导基金，筹集资金规模12.5亿元。

3.地方金融服务创新。积极探索民间资金以债券、股权等方式破解企业融资难问题，目前已累计组织民间资金4.2亿元向100多个项目投放。创新推出股权、专利权、海域使用权、林权、排污权、土地承包经营权等多样化抵质押信贷产品，满足多样化融资需求。积极开展信用贷款试点，成功完成382家小微企业信用贷款，新增信用贷款146亿元。

4.地方金融监管得到加强。设立温州市地方金融管理局，成立金融仲裁院，金融犯罪侦查支队和金融法庭，建立健全非法金融大案要案督办机制，初步形成完备高效的金融监管体系。坚持把信用环境建设作为重要的基础工作，市政府制定出台《关于进一步深化社会信用体系建设的意见》，理顺了温州市发改委、人行温州中心支行双牵头的信用体系建设的体制机制，由市发改委牵头负责全市信用体系建设。拟订《浙江省温州民间融资管理条例》，成为全国首部地方性金融法规。大力开展风险企业帮扶和银行不良贷款化解专项行动，为经济社会发展营造良好金融环境。

5.首创编制“温州指数”。“温州·中国民间融资综合利率指数”逐步成为全国性金融利率参考指数，成为融资价格的风向标。“温州指数”发布得到了省委书记夏宝龙同志的批示肯定：“非常好的消息，要坚持不断完善，扩大其影响”。

四、温州金融改革的主要困难

温州金融改革还在初步试水阶段，从改革设计的三个目标即中小企业融资是否困难、融资成本是否降低和金融改革是否形成与市场、经济相适应的完善体制等来衡量，温州金融改革与公众甚至当地政府的期望值还是有差距的。央行行长周小川表示，原来经济中已经出现的困难，中小企业有一部分要关闭要倒闭，工人要失业，但这些问题不一定通过改革就能够解决。

1.金融改革的认知角度不同。金融改革是具有探索性的工作，从中央与地方而言，认知是不同的。中央政府更加关注的是中长期国内金融市场的稳定，防范系统性的风险及区域性风险，而地方政府的关注重点是如何突破现有的金融市场体系，以便通过金融市场的资本运作来尽可能地拉动当地经济快速增长。同时，金融改革要触及现有金融体系内部的利益关系调整，必将遇到改革难度与阻力。

2.民间借贷的“三化”问题。温州设立民间借贷登记服务中心，使民间借贷合法化、阳光化、规范化。但是目前运作比较困难，一是不能解决金融“隐私权”问题。金融产品不是普通产品，它有“隐私权”的问题，民间借贷登记公开了借贷双方，导致借贷双方不便于进行登记。二是民间借贷登记交易的利息税问题。温州传统借贷双方自愿约定，不需支付利息税，如果通过登记增加利息税负担，自然导致借贷成本增加。

3.民间资本创办金融机构难。温州金融改革一年多来，温州创办民营银行的呼声很高，但是温州并没有享受创办民营银行的先决条件，目前还没被允许设立两三家真正意义的民营银行，为中小企业提供金融服务，为全国提供借鉴。

4.改革的核心目标不突出。引发本轮温州金融改革的表面因素在于民间高利贷的冲击，背后因素则是温州金融改革应该是着眼于如何更好地引导民间资本服务于小企业，解决中小企业融资难和民间金融发展困境。但从改革方案来看，最终要设立温州金融综合改革试验区，为全国金融改革提供样本。改革方向与温州中小企业、老百姓的期望有“落差”，“两难两多”问题仍然没有得到根本解决。

5.缺乏系统性的配套制度与政策支持。温州金融改革试验，还需要大量制度与政策的协调配合。例如，如果包括《放贷人条例》在内的民间融资法律法规没有出台和完善，那么温州的民间融资管理改革也缺乏法律支撑；如果银行业准入原则没有根本性突破，则民间资本进入银行业的试验也会非常有限；如果整个资本项目管理机制没有变化，则温州民间资本海外投资也难有很大进展。同样，如果就以金融创新来服务经济发展来看，无论是温州产业转型还是小企业融资，金融政策只能起到部分作用，没有财税政策、产业政策等的协调，金融改革的目标仍然难以实现。

五、温州金融改革的启示

党的十八大提出，要深化金融体制改革，完善金融监管，推进金融创新，维护金融稳定。十八届三中全会《深化改革决定》提出，扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。落实金融监管改革措施和稳健标准，完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任。深化金融体制改革十分重要，要把促进宏观经济稳定与支持实体经济发展结合起来，把完善金融监管与推动金融创新结合起来，健全现代金融体系，加快发展多层次资本市场，发展货币、保险等市场，稳步推进利率和汇率市场化改革，营造公平竞争环境，逐步实现人民币资本项目可兑换。发挥金融引导作用，维护金融稳定，促进经济增长、调整转型、创新发展。

这为温州金融综合改革试验区建设指明了方向，深入推进金融综合改革，在实际工作中，重点要处理好三个关系。

1.经济与金融的关系。经济与金融往往互相依存、互相促进、互相影响。经济发展离不开金融要素的支撑，金融发展也离不开实体经济的发展壮大。温州金融风波的发生，很大程度上是实体经济出了问题。经济出问题，金融不能独善其身。因此，要从发展实体经济方面着手，不能从本位出发，只管压贷、抽资，要牢牢把握金融服务实体经济这一本质要求，促进金融服务于转型发展、实体经济的振兴，确保资金投向实体经济，有效解决实体经济融资难、融资贵问题，实现金融业的良性与快速发展。

2.改革与常规的关系。根据国务院明确温州金融试验区的12项改革任务，省政府批复的实施方案，梳理了近2年重点实施的78个改革项目。但是鉴于金融体系的特殊性，全国金融体系是“一盘棋”，“一行三会”对地方金融管理相对比较严格，因此突破常规、先行先试难度较大。但是中央给予温州金融改革的任务，唯有突破常规，才能创新发展金融服务体系，为全国金融改革提供借鉴与示范。我们必须要立足温州实际，进一步彰显民营经济、民间资本、民间活力的特色，要以改革者的勇气，深化金融改革，服务产业升级，助推转型发展。

3.创新与稳定的关系。创新是金融业发展的永恒主题，在深入推进试验区建设中，我们更应大胆探索，改革创新，突破发展，自下而上推进金融综合改革。同时，也要强调规范、安全和稳健，审慎推进，坚持稳中求进，稳中求快，做到“允许试错，但不出错”。尤其是要加强金融监管，加大金融秩序整顿力度，完善金融安全稳定工作机制，坚守不发生系统性、区域性金融风险底线，全面提高风险防范能力。

六、推进温州金融改革的几点建议

温州金融改革的方向是基本建成地方金融改革创新试验区、民间金融规范发展先行区、中小企业金融服务示范区，加强体制机制创新，健全金融服务体系、丰富金融产品，促进金融业健康发展，为实体经济可持续发展提供有力支撑。为此提出以下几点建议：

1.积极推进地方金融建设，突破民间资金与企业筹资的“玻璃门”。温州金融改革一大任务是为了解决“民间资金出借难、企业筹资难的问题”，通过一年的改革，“两难”问题仍然没有有效解决。究其原因是温州民间资金具有追求高收益的风险偏好，但是经历这场金融风波后，民间资金借贷活跃度明显下降，企业从个人直接融资难度增加。在温州金融改革中，作为民间与企业融资平台——地方金融建设受到各方面的政策制约，推进难度也较大。因此，下一步要继续加快温州地方金融机构建设，推进温州银行业做大做强，加快农村合作金融机构股份制改造，努力打造以服务温商为特色的银行。充分发挥民间借贷中心作用，提高企业直接融资比例，要深化发展小额贷款公司，争取实现中心城区、中心镇、各功能区全覆盖。积极试点民间资本管理公司，加快推进农村资金互助会建设步伐，推进以农村资金互助会、农村保险互助社、扶贫资金互助会为重点的信用合作体系建设，建立农村基层融资平台。建立健全产权交易服务体系，促进产权流转和交易规范化，实现资源自由流动和有效融资。大力推进非银行业金融机构发展，推动民资发起设立地方性保险公司、财务公司、信托公司、商业保理、租赁公司等地方金融机构。

2.重塑企业信用，加强征信体系建设。金融业由于其特殊的性质，从产生伊始，就和信用相伴相生，金融信用在金融业中占有首要地位。从某种程度上而言，金融改革应在信用基础较好的基础上，改革的进展相对比较顺利。但是受温州局部金融风波的深度影响，温州信用环境遭受了严重的破坏。在温州过去的金融体系之下，中小企业无论是通过国有银行、商业银行或者地下钱庄借款，都是通过中间人介绍和担保，没有完善的信用体系作保证。要想让温州的金融体系步入良性的循环阶段，必须建立完善的信用体系。要整合信息资源，科学建立征信体系，推进社会信用建设，逐步恢复和重塑温州信用成为当前深化金融综合改革的核心与关键。因此，要借温州金融改革的契机，全力建设企业和个人两个联合征信平台，围绕政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信四个重点领域，强化信用市场监测，完善信用信息发布机制，深化征信体系建设，加快构建守信激励和失信惩戒机制。积极探索民间信用服务机构建设，争取设立人民银行征信中心温州分中心，形成民间信用服务中心与征信系统互为补充的社会信用体系。

3.运用现代金融方法，促进区域资本市场体系建设。长期以来，我国金融领域改革滞后于产业经济领域的改革，特别是在温州，民营经济高度发达与国有金融占主导地位的经济金融格局已经越来越不适应。因此，在区域资本市场体系建设方面，要大胆借鉴国外发达国家的经验，要加快建立现代企业制度，提高企业直接融资比重。认真落实《关于加快建立现代企业制度推进区域资本市场建设的指导意见》，大力推进中小企业改制规范工作，推动优质企业积极进入产权交易中心进行股权交易。推动有条件的企业上市，支持在市区推进上市公司限售股转让工作。大力发行各类债券，充分发挥政府平台建设引导基金，为重大民生项目、重大社会事业项目建设提供资金保障。

4.完善地方金融监管体系，防范金融风险。金融风险，是金融机构在经营过程中，由于决策失误，客观情况变化或其他原因使资金、财产、信誉有遭受损失的可能性。2011年下半年出现的温州金融风波，其实就是金融风险，对温州经济带来巨大的损失，温州信用体系受到极大的破坏。因此，在金融改革方面，既要大胆试验，又要慎重。要积极推动落实《浙江省温州民间融资管理条例》，明确地方、部门监管职责，促进行业规范健康发展。要营造良好金融生态环境。国有银行在温州金融改革之中应该起到榜样和表率的作用。但在实际工作当中，温州地区一些国有银行的内控体系不完善，相关工作人员利用职务之便，套取银行资金用于放高利贷，不仅严重扰乱了温州地区金融市场秩序，给国有银行的形象带来巨大伤害，还给国有银行资产带来巨大的风险，要想真正将温州金融改革落到实处，必须要完善国有银行内部控制体系防止相关人员利用职务之便获取暴利或者发生“寻租”行为，从而扰乱金融市场秩序，损害国家公共资产。加强对农村合作银行、小额贷款公司等地方金融组织的监管，促进各类地方金融机构稳健发展。健全非法金融大案要案督办机制，维护良好金融秩序。探索银行不良贷款处置的新办法，建立健全金融审判联席会议制度，加快银行不良贷款司法处置，有效控制银行不良贷款，防范金融系统风险。

5.加强金融服务，实现经济金融良性发展。在金融风波后的温州，信用体系受到严重影响，已经出现“银行不敢放贷、企业贷不到钱”的现象，银行风控意识增强，贷款增量萎缩。在政府层面上，要发挥政府信用的作用，积极与金融机构沟通，金融机构也要相互协调，对正常生产经营的企业不压贷、不抽资，要进一步加强对实体经济和中小微企业、“三农”发展的支持力度。在金融机构方面，要认清温州发展形势，坚定对温州发展的信心。当前温州虽然受金融风波的影响，但随着战略举措的深入实施，重大建设项目的启动，发展实体经济的“十大举措”深入推进，经济社会发展将迎来一个新的发展热潮，也为金融业创新发展带来全新机遇。围绕破解中小企业融资难，深化银企互动，进一步深化延长贷款使用期限的信贷管理模式创新，加强对信贷产品、抵（质）押方式等的研发和推广，放宽小微企业不良贷款率容忍度，积极争取上级行产品创新试验基地落户温州，支持中小企业转型发展。

6.健全企业财务管理，规避资金风险。温州许多企业没有按照现代企业制度建立规范的财务管理制度，企业出现“两本账”或“多本账”，内部资金流向混乱，银行报表虚假情况比较严重，年终审计不严格，缺乏最基本的资金监管依据。因此，要规避金融风险，必须从企业财务基础做起，要提高企业财务管理能力，客观地反映企业的现金流量，建立起企业的财务风险预警体系，在财务风险发生之前及时采取有效措施规避财务风险。