中国的行政区划已有3000多年的历史，是国体和政体的重要组成部分，国家行政管理的基础，地方政府治理区域的依据，关系国家长治久安、繁荣昌盛的大政。

改革开放以来，中国经济体制改革不断深入，经济腾飞的同时极大推进了中国城市扩张和城市化发展水平，行政区划体制改革也顺应时代潮流稳步推进。30多年来，行政区划的调整对我国经济、社会和政治文明的发展和进步、对城市化推进都起到了积极的促进作用。当前，我国已进入工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的历史阶段，社会主义市场经济体制不断完善，经济体制和行政管理体制改革不断深化，科学技术日新月异，信息化水平不断提高，城镇化率达51.27%，城镇人口首次超过农村人口，农民工市民化、城市化空间布局等新形势新任务，对行政区划工作提出许多新要求新课题。

关注行政区划与城市化之间的互动关系，基于统计视野梳理、研究行政区划码与城市化水平的嬗变，深入分析行政区划代码在统计中的应用问题研究，为决策者提供科学的理论依据，正是本文研究的意义所在。

一、行政区划的历史演变

行政区划是国家对行政区域的划分，是国家权力的空间或者地域的分割和配置^[1]。具体包括三个方面：行政区域、行政单位、行政建制。行政区域是行政区的范围，任何一级行政区必须拥有一定规模的区域范围和一定数量的人口，作为行政区划的地域空间要素，其范围应该是明确的，具有封闭的法定界限。行政单位是国家按照一定的行政区域设置的政府机构，地方行政单位之间存在着上下级的隶属关系，不同的行政区划等级有不同的行政地位，享有不同的行政权利。行政建制是国家的结构单位，一个国家的行政建制通常由各种类型组成，设置的合理与否直接关系到国家的管理是否有效，并进而影响到政局的稳定和社会经济的发展。

目前学术界比较常见的观点是，中国古代行政区划体系的完全确立和全面推行，产生于中央集权国家诞生之后的秦代。自秦代以来的两千余年里，中国的行政区划体系虽然经历了反复的调整变革，但基本框架却一直延续至今，并在不断的演化过程中体现出一定的规律性。

（一）古代中国集权制度与行政区划调整的强控制导向。作为中央集权制度的重要手段，古代每一次王朝的更迭几乎都会进行规模和程度不等的行政区划调整。如秦始皇废除分封制，全面推行郡县制；汉初复辟分封制，后又创立州制；唐太宗创立道制；宋太祖取消道制，实行州、县制，后又创立路制；元代开创省制；明代建立土司制和卫所制；清代创立总督制、盟旗制，对土司改土归流等等。无论其具体形式如何，但其所追求的基本目标却都是通过行政区划调整，达到中央集权、巩固皇权的目的。

（二）建国初期重建秩序与行政区划调整的强政治性导向。建国初期，百废待兴，社会经济继续恢复和发展，因此，重建秩序成为当时政府工作的重中之重。这一时期，行政区划体制也经历了几次较大的调整。这其中又以大区制的建立与废除以及省区的合并重组最具有代表意义。

（三）改革开放以来经济建设与行政区划的强经济导向。由于行政区划是一个国家权力再分配的主要形式之一，也是一个国家统治集团意志及政治、军事、经济、民族、习俗等各种要素在空间上的客观反应^[2]，所以，行政区划不仅承载着维持社会秩序，保持社会稳定的社会职能，还承担着发展地方经济的经济职能。从上世纪80年代一直到90年代中后期，整县改市取代切块设市成为主要模式，中国城市型政区迅速扩张，全国城市数量由1978年的193个增加到1998年的668个。但自1997年以后，决策层认为原有设市标准指标过低，已经不能满足调控目标和指导意义，县改市的审批基本被冻结，此后，中国城市型政区扩张的主导形式开始由县改市逐步转向城市空间范围的扩张。

二、中国现行行政区划体制以及行政区划代码在统计中的应用延伸

中国现行的行政区划体制是依据1982年颁布实施的《中华人民共和国宪法》建立起来的。《中华人民共和国宪法》第30条规定：“中华人民共和国的行政区划划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”第31条规定：“国家在必要时设立特别行政区。”

据此，中国现行的行政区划体制一般有四个层级，即省级（包括直辖市、省、自治区、特别行政区），地级（包括地级市、地区、自治州、盟），县级（包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区），乡级（包括区公所、镇、乡、街道、苏木、民族乡、民族苏木）。截至2011年9月底，中国共有34个省级行政区划单位，332个地级行政区划单位，2854个县级行政区划单位，40906个乡级行政区划单位。

（一）行政区划代码是统计工作的基础性标准

一直以来，行政区划代码在统计工作中发挥着巨大的作用，贯穿了统计数据处理的全过程。无论是统计调查（年报统计、定期报表、普查、专项调查等）、数据处理、信息发布和资料开发，处处都涉及到行政区划代码这个基础性标准的存在和应用。统计上使用的行政区划代码是统计单位调查的一项重要指标，是被调查单位所在行政区域的标识，基本单位普查、统计各专业的单位基本情况表都包含了这个指标，并在数据填报、录入、上报、审核、汇总等多个环节起到重要作用。同时，统计上使用的行政区划代码是确定和划分调查范围的重要依据。尤其在人口普查、农业普查和经济普查等大型普查过程中，调查区、调查小区的划分和编码就是以行政区划代码为依据。此外，统计上使用的行政区划代码是反映区域经济、城市化发展水平的分类标准。区域经济、城市化发展水平对比已经成为决策层关注的重点，通过统计上使用的行政区划代码可以精确定位到省、地、县、乡镇街道、村居委会，利用相关数据资料，为区域经济、城市化发展水平的横向、纵向对比提供便利。

（二）统计上使用的行政区划代码编制原则

统计上使用的行政区划代码由1—12位代码构成，代码结构如下：

□ □ □ □ □ □ □ □ □ □ □ □

1 2 3 4 5 67 8 910 11 12

县以上行政区划代码 乡级代码 村级代码

前6位是县以上行政区划代码，在统计工作中，该段代码统一采用《中华人民共和国行政区划代码》国家标准，各级统计部门无权编制。7—12位县以下区划代码由省统计局根据国家统计局《统计用区划代码和城乡划分代码编制规则》统一组织编制。

县以下区划代码包括乡级代码和村级代码两部分。

1.乡级代码编制。凡民政部门确认的街道、镇、乡，按照国家标准《县级以下行政区划代码编制规则》（GB/T 10114—2003）编制，其乡级代码为001～399，其中，001～099表示街道，100～199表示镇，200～399表示乡；民政部门未确认的开发区、工矿区、农场等类似乡级单位，乡级代码为400～599。

2.村级代码编制。凡民政部门确认的村级单位，村级代码为001～399，其中，001～199表示居民委员会，200～399表示村民委员会；民政部门未确认的园区、工矿区、农场等类似村级单位，村级代码为400～599（498、598除外），其中，400～499表示类似居民委员会，500～599表示类似村民委员会。

县以下区划代码的各个码段按从小到大的顺序编制。若因区划变动调整，代码取消，不得再重复使用。

（三）行政区划代码在统计上的应用延伸——城乡划分标准的研究制定

在日常的统计工作中，行政区划代码更多的是跟城乡划分代码一起被提及，可以说，行政区划代码是城乡划分代码的基础，城乡划分代码是行政区划代码在划分地域上的延伸。统计上划分城乡的标准，是以国务院关于市镇建制的规定和行政区划为划分基础，以民政部门确认的社区居民委员会、村民委员会辖区及类似村级地域为划分对象，以政府驻地的实际建设与周边区域的连接状况为划分依据，通过城乡属性判断法，将区域划分为城镇和乡村的一项统计标准。对于准确反映城乡人口、社会和经济发展状况，科学评价我国城市化发展水平，统一各部门、各专业城乡划分口径有着重要的作用。

根据规定，统计上划分城乡的类别分为：

100城镇

110 城区

111 主城区

112 城乡结合区

120镇区

121 镇中心区

122 镇乡结合区

123 特殊区域

200乡村

210 乡中心区

220 村庄

长期以来，城乡划分标准多用于城镇人口的统计，是城市化率推算的基础标准。因此，行政区划以及城乡划分的变动在很大程度上左右着城市化率的变化。由于撤县改市（区）、撤乡镇改设街道等行政区划的变动，就会导致城镇人口的统计范围发生变化。城乡划分标准作为对城乡人口定义、城市化率的一个度量标准，必须要注重历史与横向比较的衔接，并根据应用过程中出现的新情况、新问题不断调整自身、与时俱进。

三、浙江省行政区划与城市化发展水平嬗变

（一）行政区划与城市化的相互作用

城市化进程，要求实现集约化的经济社会。所谓的集约化，一是追求城市的聚集效应，即因企业、居民的空间集中而带来的经济利益或成本节约；二是追求城市的扩散效果，即城市功能从城市腹地向周边的辐射。实际上，城市的形成和发展，既依赖于它对周边地区人口和经济因素的集聚，也依赖于它对周边地区的辐射和扩张。城市与周边地区的这种相互作用，必然导致城市在空间上打破、跨越行政区的界限，同邻区或外围地区形成紧密联系的一体化经济区，即所谓的城市经济区或城市圈域。这种因城市化打破行政区划而建立的跨区域联合体，并不是对行政区划完全意义上的打破抛弃，而是依托于原有行政区划所形成的城市系统来构筑其紧密支柱体，以固有的行政关系为纽带更加紧密地实现城市联结的城市圈域，这是目前城市化发展的普遍载体。

建立在行政区划基础上的行政区对中国的城市化进程和城市经济区的发展既有支持也有制约。行政区划和城市化二者的相关性，使其在经济利益与政治统治需求相一致的情况下，同向互动。工业化的发展促进城市化加速，为行政区划发展指引方向，改变行政区划内在结构，是推进行政区划整个系统向更高阶段跨越的动力。反之，行政区划在城市化带动下所作的调整与变动又为城市化发展创造条件，良好的行政区划体制是城市化制度平台和政治支撑体系的必要基础。但是，两者间的互动也存在不和谐的表现，主要体现在以下三个方面：一是建立在地方经济利益基础上的行政区经济^[3]已经是客观存在，而按城市经济区或城市圈域来组织和调控经济发展却是一种客观要求。由于行政区和城市圈域经常处在不一致的状态，两者之间的冲突在所难免。二是现行的市管县体制妨碍了城市经济区和城市圈域的成长。固然，市管县体制在一定程度上打破了原来的市县分割，扩大了各中心城市的行政地盘，并使得各中心城市在处理经济问题时有更大的回旋余地，然而正是这种回旋余地在客观上阻碍了各中心城市之间的横向合作。在中心城市市域内部，一方面，原来平行的两个行政区域单位有了明确的等级关系，另一方面，两者又都是相对独立的经济利益主体，显然，这是一对难以调和的矛盾。三是行政区划的过度细分使城镇的集聚效果难以发挥。在许多县级市，一方面是建制镇数量过多，另一方面则是建制镇的规模过小，在基础设施共享、环境治理、土地规划等问题上难以协调一致，发挥规模经济效益，从而造成公共资源浪费。

（二）浙江省行政区划历史沿革

改革开放30年来，浙江省的经济发展取得了世人惊叹的辉煌成就，但是，从优化经济结构、转变经济发展方式和落实科学发展观的高度来认识，如何通过行政区划的调整来促进浙江经济、社会和政治文明的发展和进步，推动城市化快速发展，则显得相对薄弱一些。

1.改革开放前浙江省行政区划调整情况。浙江省域正式成为一个完整的省级行政区是在明初。明太祖丙午年(1366)置浙江等处行中书省;洪武十四年(1381)嘉兴、湖州二府自直隶改属浙江,时辖11府、1州、75县,浙江版图从此稳定少变。清康熙初改称浙江行省,时领11府和1州、2厅、75县;省和府之间复设杭嘉湖、宁绍台、金衢严、温处4道。民国初年废府、州、厅制,代以道制,以道承省统县,在清4道的基础上,置钱塘、会稽、金华、瓯海4道和75县; 1927年废道制,实行省、县二级制;又在城市地区引入市制,设杭州市和77县^[4]。

1949年中华人民共和国成立,是年全省共设杭州、温州、宁波3省辖市,嘉兴、宁波、衢州、建德、温州、台州、丽水、金华、临安、绍兴10专区和嘉兴、湖州、绍兴、金华、兰溪、衢州6地辖市、78县、2专署直属区。之后近30年时间，变动频繁，包括地、县的合并、分立和市的建立、撤销,以及行政区界线的调整和政府驻地的迁移等;由于当时政治形势多变以及法规缺乏废弛,行政区划的调整随意性较大。至1978年末,随着中国正式开始改革开放进程,行政区划工作开始重新进入规范化轨道,其标志就是原来文革时期被各级革命委员会所代替的省、地和县、市、区各级人民政府(专员公署)相继恢复,行政区划的调整变更也逐渐有了法律、法规等的依据^[5]。截止1978年底,浙江省行政区划为3地级市(杭州、宁波、温州)、8地区(嘉兴地区、宁波地区、绍兴地区、金华地区、台州地区、丽水地区、温州地区、舟山地区)和65县、10市辖区。

2.改革开放后浙江省行政区划变革情况。如前文所述，改革开放以来，经济建设成为行政区划调整的一个重要原因。浙江省出于经济建设、城市化进程的需要，自1979年以来，行政区划在一段时期内频繁调整变更，但其基本格局和态势在几次调整后已初步确定并趋于稳定。

表1：改革开放以来浙江省县级以上行政区划调整变更情况

如表1所示，浙江省行政区划经历了1979-1982年的恢复和新设市、县建制，主要采取“切块设市”模式；1983-1985年撤销地区建制，实行市领导县体制，至1985年，11个地市中已有8个实行市领导县体制；1985-1992年的整县改市，市建制迅速增加，县建制大幅减少；1993-2001年的市区政府直辖范围扩大，撤县（市）设区，市辖区数量增多以及2001年至今的乡镇区划调整，乡数量显著减少等阶段，当然，在这些阶段过程中，并不仅限于上述所说的主导改革模式，在一个时期，无论是出于政治抑或经济导向，都会存在多个模式并存，交叉进行的状况。在县级以上行政区划调整变更的同时，县级以下行政区划的改革也一直在持续进行中，如政社分离、撤区（区公所）、并乡、建镇、县级市内部设立街道办事处等。近些年，随着县级以上行政区划改革趋于稳定，县级以下行政区划改革已经成为并将是今后一段时期行政区划改革的重点。

行政区划的调整变革，对于推动和促进大、中、小城市发展，加速城市化发展进程起到了积极而明显的作用。如表2所示，浙江省自1978年以来城市化水平迅速提升，2010年较之1978年城市化水平提高了40多个百分点。在1949至1978年的29年间，浙江城市化水平年均提高0.09个百分点；1979至2010年的31年间，城市化水平年均提高约1.5个百分点。其中，在1985年县级政区改革（整县改市）阶段之后，城市化水平快速提高，充分显示了行政区划改革与城市化发展的相关互动。

表2：改革开放以来浙江省城市化发展水平

四、行政区划代码在统计应用过程中存在的一些问题

行政区划的每一次调整和变迁，都是顺应了浙江省经济社会迅速发展、城市化水平迅速提升的实践。目前，统计上行政区划代码的编制一年一度，通过各年度相关数据比对，充分展示浙江省行政区划格局的演变和趋势。而由其延伸的城乡划分标准，作为城市化水平的判别标准，在人口普查划分城乡人口、测算城市化率中发挥重要作用，俨然已成为国内外专家关注的焦点。现行的城乡划分标准虽尽可能地设定科学指标来缩小行政地域与实体地域间的偏离，从而在统计口径上使人口统计、城市化水平得到真实的表达，但无论是在城市化水平的测算，抑或城乡指标的核算上，都依然存在一定的问题。比如，现行城乡划分标准与其他城乡统计指标如固定资产投资、城乡就业等，在空间上不一致，导致城镇或乡村人均指标难以精确核算比较；随着城市建成区的扩张，行政村数量和对象变化，易导致城乡划分标准在实际应用中的混乱性；更为重要的是，城市化有着丰富的内涵，除了空间外，还有经济、社会诸多方面的考量，若仅以实际建设连接作为判定标准，会造成城市化水平高估，与城市化内涵相悖。

（一）“完全连接”与“部分连接”概念边界的不确定性。城乡划分是采用城乡属性判断法进行划分的，即先根据实际建设判断村级单位的城乡属性，再根据村级单位所在的统计区域和城乡属性，综合判断出村级单位的城乡类别。也就是说，城乡属性是划分城乡的重要标识和依据，在实际操作中，城乡属性判断的正确与否，会对城乡类别造成关键影响。“完全连接的村级地域”是指当乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级地域，且被连接的村级地域没有农业用地，则该村级地域为完全连接的村级地域；“部分连接的村级地域”是指当乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级驻地，且被连接的村级地域保留农业用地，则该村级地域为部分连接的村级地域。显然，“完全连接”与“部分连接”两者概念间的唯一差异在于农业用地的确认。在进行城乡类别判定时，“完全连接的村级地域”会被归入“主城区”或“镇中心区”范畴，而“部分连接的村级地域”被归入“城乡结合区”或“镇乡结合区”范畴。如前所述，城乡属性的判定主要是为了真实反映城乡类别的划分，但概念中农业用地规模的不确定，导致操作上难以把握。有些乡的村级单位经济活动甚是发达，属于该乡中心繁华地段，但因为历史遗留问题，可能会残存小部分农业用地，根据属性判定，该村会被界定为“部分连接的村级地域”，而后再被确认为“城乡结合区”或“镇乡结合区”，这种判定结果跟实际情况显然是有所偏离的。

（二）“部分连接”概念在实际操作中易被混淆。在村级属性的判断中，基层统计人员尤易对“部分连接”的概念产生混淆。“部分连接的村级地域”是指当乡级政府驻地的实际建设连接到辖区内的村级驻地，且被连接的村级地域保留农业用地，则该村级地域为部分连接的村级地域。在概念的界定上，要关注的两个重点，一个是驻地的连接，一个是农业用地。从城乡类别的角度来看，“部分连接的村级地域”是被归入城镇范畴的，但在基层调研的过程中，我们会发现这样一种情况，村级驻地确实与乡级政府驻地连接了，但该村有很大一部分全都是农业用地，同时，该村以农业活动为主，那么，实际上，该村的城乡类别应该是乡村的，可是因为“部分连接”的城乡属性判定，就会被划入城镇，这样的判定显然是不妥当的。

（三）“连接”要素的确认在实际操作中有较大随意性。判断连接与否的要素分别为“驻地”、“设施”和“建设用地”。在实际情况中，连接有着不同的表现方式，最常见的是“普通连接”,即两个区域的实际建设相连接，中间没有被非建设用地所隔开， “普通连接”的判定在实际操作中并无多少争议。较易混淆的是“障碍连接”方式，即，当实际建设被以下障碍隔开，视为障碍连接：已征用未开发的土地，且未进行农业生产活动；城建规划中的绿地；横穿的铁路、公路（不含封闭的高速公路和高速铁路）；设有行人、车辆通行设施的横穿的高速公路和封闭铁路；建有桥梁的河流；用于排灌、引水、排水的沟渠；废弃的矿井和工地，挖泥砂、采石遗留的坑地；村（居）民生活区内不易建住宅的水坑、洼地、菜园等。实际操作中，对“障碍”的确认存在较大随意性。如，已征用未开发的土地，且未进行农业生产活动，这种情况在很多地方都存在，但如何看待“且未进行农业生产活动”这种行为就较难确定了。

五、关于行政区划的反思和建议

（一）调整政府职能重心，建设服务型政府

行政区划改革目标的确定，在根本上取决于政府职能在不同历史阶段的具体定位及相关制度安排，而行政区划改革本身，始终是以不同的形式服务、服从于政府职能的有效履行。当代中国政府根据时代要求对其职能所做的最大调整，莫过于开始前所未有地重视和履行政府的公共服务职能，着力推动服务型政府建设。十八大报告首次提出要建设服务型执政党，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，标志着政府职能重心的重要调整：即由主要侧重直接推动经济发展，逐步转变为更加注重履行政府的公共服务职责。因此，在进行行政区划改革时，既要适度发挥行政区划改革的政治控制、经济导向作用，又要从公共服务和政府管理的视角审视改革，通过必要的行政区划调整达到节约公共服务和政府施政的成本、提高效率、保障公平的目的。

（二）发挥大城市辐射带动作用，推进新型城镇化

今天，中国经济在相当程度上已经转型为城市经济和工业经济，由于行政区划对城市化进程所要求的集约型经济形成的某些制约，应对其进行适当调整，以适应城市化进程的需求。在推进城市化的体制安排和政策取向中，行政区划调整应更加带有全局性、联动性，应有利于地域功能的培育，有利于产业的集聚和结构优化，有利于资源配置。西方国家的经验表明，大城市在推动城市化的进程中，通常发挥着主导作用，也往往发挥着区域经济中心的作用，因此，在规模效益的牵引下，适当扩大大城市的区划空间，充分发挥杭、甬、温三大城市的辐射带动作用，依托大中小城市的经济集聚、辐射功能来带动周边区域的产业发展和结构调整。十八大报告指出，要推进新型城镇化，作为新型工业化的重要依托、农业现代化的有利支撑，城镇化直接关系到地方经济社会的持续发展。近年来，浙江省加大了乡镇撤并的工作力度，大大拓展了小城镇的地理空间，力求抑制乡镇规模过小所带来的负面影响。如温州市，2011年初开始实行乡镇撤并工作，截至2012年10月底，温州市共有乡镇、街道、村级行政区划单位5984个，少于2010年的6260个及2011年的6155个，呈逐年递减趋势。温州市的乡级单位（乡镇街道、园区）由2010年的301个减少为2012年的135个，通过打造城镇集群，将其作为城乡区域协调发展的中心环节，促进城乡功能上的衔接和融合，促进小城镇发展由数量型向质量型转变。行政区划调整在推进城市化发展的诸多政策中，推进难度较大，其调整既要符合生产力内在发展规律，又不能操之过急、调整过度，因此，走有浙江特色的城市化道路，既要立足于本地优势，又要具有动态的超前意识，运用科学的手段和市场机制，做好行政区划的规划和调整。

（三）进一步修订和完善城乡划分标准，真实反映城乡人口和城市化率

在现行《统计上划分城乡的规定》的基础上，借鉴世界上其他国家城乡划分模式，对城乡划分标准作一定修正，既遵循原有相关规定，又对相关标准进行一定的细化和定量，加强其可操作性。

1.在以实际建设为主要判定标准的同时，设立人口密度作为次要判定标准。目前实行的《统计上划分城乡的规定》主要是以实际建设作为判定标准，对人口密度并无具体要求，规定中唯一对人口做出量化的概念是“特殊地域”，要求常住人口超过3000人。如前面分析所言，在实际操作中，若仅仅以实际建设作为判定标准，并不能真实准确地反映该地域城乡类别，容易发生一些地域被城市化，而另外一些地域又被隐性城市化的现象。世界上部分国家如美国、加拿大、日本等在城乡划分过程中，都有设立人口密度作为辅助标准，其中，日本当时亟需改革的情况跟我国现今遇到的人口统计数据虚夸现象颇为类似，为解决问题，日本提出了人口集中地区概念，从人口密度指标入手，辅以聚居的人口下限规模，较为成功地解决了该问题。因此，可以考虑在规定中引入人口密度标准，在判定实际建设连接与否的基础上，进一步判定人口密度是否达到相应水准。

2.对涉及农业用地的概念进一步细化。《统计上划分城乡的规定》中，有多处概念涉及农业用地，尤其是连接的判定中，在“完全连接”和“部份连接”的区别上，农业用地是唯一分界点。基于现实情况的多样性，在实际操作中，基层统计人员往往很难把握并做出正确判断，“完全连接”和“部份连接”的判定，也只是在一念之间。因此，建议对农业用地的概念进一步细化，可以引入量化指标，如，该村级单位农业用地超过总体地域的百分之多少，又或者，小于多少规模的农业用地可以忽略不计。

3.对“特殊地域”的概念作进一步清晰界定。目前，规定中关于“特殊地域”的界定还是存在矛盾之处的。“特殊地域”是指常住人口超过3000人，且不属于乡级政府驻地、完全连接的村级地域、部分连接的村级地域的下列区域：独立的工矿区；经各级人民政府批准的经济技术开发区、高新技术开发区、工业园区、科技园区等区域；科研单位、大专院校等区域；从事非农产业人员达到70%的类似村委会。同时还包括没有农业用地（或没有明确地域）的不连接的居民委员会。显然，光从定义而言，颇有其他类目归类不进，此处总揽的感觉，而将农业活动为主的类似村委会、没有农业用地的居民委员一致判定为“特殊地域”的界定，好像也略有不妥，两者是性质完全不同的两类区域。同时，目前实行的《统计用区划代码和城乡划分代码编制规则》原则上不允许经济技术开发区、高新技术开发区、大专院校等编制独立的统计用区划代码，但每次普查活动绘制普查小区时，相关代码的编制、城乡属性码的判断都会成为矛盾焦点，因此，建议对特殊地域所包含的诸多情况作进一步清晰界定，有利于各项普查工作的顺利进行。

当代的行政区划设置，一方面沿袭了历史定制和依据实际状态，一方面则更多地受到政治导向、经济变动的推动以及满足社会发展所要求的体制变革和制度创新。研究行政区划改革历程，基于行政区经济理论，平衡行政区划改革与城市化发展之间的相互作用，由于城市化推进必然导致农村人口比重的持续降低，这使得县级以下行政区划改革的重要性日益突出。同时，在行政区划改革的过程中，研究行政区划代码在统计中的应用延伸—城乡划分标准，完善细化标准体系，使其更加规范、更加科学、更加具有可操作性，为政府决策提供必要的理论诠释和有益参考。