内容提要：由于居民收入差距的不断扩大和住房价格的不断上涨，越来越多的中低收入家庭靠自身已经很难解决住房问题。本文以杭州市为例分析了中低收入家庭基本情况、居住状况和家庭购房支付能力，认为高中低收入家庭住房条件差距很大，低收入家庭住房面积小、住房不成套比例高，家庭收入越低，住房问题越严重，无房率也越高。在此基础上，本文还剖析目前杭州市所实施的经济适用房和廉租住房保障的相关政策，分析研究后认为目前中低收入家庭的住房保障面还缺乏深度和广度、缺乏完整的住房法律制度和成熟多样的住房金融制度作支撑、缺乏专门的住房保障机构；本文借鉴国外中低收入家庭住房政策的经验，并提出进一步完善和推进中低收入家庭住房保障政策的对策和建议。

一、杭州市中低收入家庭住房现状

（一）杭州市中低收入家庭的基本情况

1.可支配收入

2008年，杭州市地区生产总值（GDP）4781[1]亿元，按可比价格计算，比上年增长11%，连续18年保持两位数增长。按常住人口计算的人均GDP为6.04万元，折合8699美元，按照世界银行划分标准，杭州市人均GDP已经迈入“上中等”发达国家和地区水平(以人均8000美元为门槛)，并正向富裕国家和地区水平跨越。杭州市区城镇居民人均可支配收入2.41万元，增长11.1％。若按市区家庭每户平均人口3人计算，杭州市户均可支配收入为7.2万元。

但是,随着城市经济的发展和居民收入的提高，收入差距也逐渐扩大。据杭州市统计局抽样调查样本资料推算，2008年杭州市区居民人均可支配收入低于平均水平的城镇居民家庭约占60.3%；从高低收入户看，20%低收入组的居民家庭人均可支配收入为1.04万元，20%高收入组的人均可支配收入为4.95万元，两者相差3.7倍[2]。

2.购房与建房支出

高房价下，杭州市区居民的购买商品住宅及建房支出总体上呈增长态势。2008年，杭州市区居民人均家庭总支出2.33万元，比上年增长8.1%；其中人均购房与建房支出947元，比上年下降39.5%（2007年增长64.7%），受样本户及2008年房地产销售回落的影响，购建房支出出现下降，但总量基本上与2006年持平，处于相对的高位。2006-2008年购房与建房支出占人均家庭总支出的比重分别为4.9%、7.3%和4.1%。

从各收入水平家庭的购建房支出情况看，低收入家庭和较低收入家庭的支出额基本可以忽略不计，中等收入家庭有一定的支出量，但与高收入家庭相比，差距很大。2008年，杭州市低收入家庭和较低收入家庭的消费性支出占可支配收入的比重分别是87.2%和72.3%，可见低收入和较低收入家庭绝大多数的收入都用于日常生活支出，在维持一般生活水平的情况下，这些家庭都不具备较强的储蓄能力，因而也就难以积累大量金钱用于改善住房条件。

居住支出主要包括房租、水电燃料费、住房装潢和物业管理费几项内容，而购买商品房支出并不计算在内，虽然后者更能直观地反映出家庭住房条件改善的具体情况，但是我们还是能通过对现有居住支出结构的分析，来了解近年来杭州市不同收入水平家庭的居住现状和居住水平改善的情况。

随着家庭居住水平的提高，家庭的住房支出也会出现相应的上升，一方面随着住房面积的扩大，住房日常使用的费用会提高；另一方面，随着各类社区服务的增强，住房物业管理费用也会随之提高。因而，住房支出情况从某些方面反映了家庭的居住状态和居住水平改善的情况。

从杭州市不同收入水平家庭的居住支出构成情况看，高收入户的住房支出明显高于其他四组家庭，而中等偏上收入户和中等收入户的住房支出略高于低收入户；各收入水平家庭住房支出间的差别主要体现在住房装潢费和物业管理费方面，2008年，杭州市最高收入户在住房装潢费和物业管理费的支出要高出最低收入户的60倍以上。高收入家庭住房装潢及物业支出远高于其他收入家庭的现象说明，社会所提供的新增住房主要由这一收入水平的家庭获取，其明显较高的物业管理费支出表明这一收入水平的家庭大多居住在近年来建设的、收费较高的商品住房社区中；低收入家庭很低的住房装演支出暗示他们获得新增住房的机会很少，其装演支出往往只是用于对原有住房的局部改造而已，很低的物业管理支出也说明，绝大多数低收入家庭仍居住在类似里弄社区、公房社区这些物业收费较低的聚居区内。当房屋被收入减少的家庭居住时，他们对住房服务的需求量逐渐减少，特别是那些低收入家庭①。

3.房价收入比

房价收入比是一个用来衡量消费者对于住房的实际购买能力的概念。世界银行提出发达国家正常的房价收入比一般在1.8～5.5之间，而发展中国家合理的房价收入比则在3～6之间，比值越大，说明居民家庭对住房的支付能力越低。美国1975年到2005年之间，房价收入比从3逐步上升到4.7，其中1979年到2001年之间，房价收入比一直在3.5到4.0之间波动。2001年之后随着美联储执行过度宽松的货币政策，房价的上升速度明显快于收入上升速度和租金上升速度，使得房价收入比最高达到5左右。

对比我国情况，2006年我国平均房价收入比（本文用商品住宅平均价格与城镇人均住宅建筑面积的乘积除城镇居民家庭年人均可支配收入来计算）为7.2，杭州市2006-2008年的平均房价收入比分别是8.9、10.2和10.4，远高于合理水平。考虑到居民其他消费支出和房地产贷款利息支出，一个普通家庭平均需要20～30年的储蓄才能购买一套住宅。另一方面，不同收入人群的房价收入比有明显区别，以上数据是它的平均水平，对于低收入家庭来说，房价收入比就更高了。

这儿不能忽视的是我们国家有个极特殊的国情：50%以上的家庭拥有前些年以极低廉价格获得的现在可以上市套现的房改房。对于这些家庭来说，在计算他们的“房价收入比”时应将他们在房改房中获得的收益在房价中减去。现在上市的房改房获益大都在40～50万元以上，这些家庭的“房价收入比”将低得惊人。当然，对于没有享受到房改房政策的家庭来说，负担是沉重的，保障政策应该重点向这一人群倾斜。

（二）杭州市中低收入家庭居住状况

本小节数据分组资料是根据杭州市统计局2008年抽样调查样本（600户）调查数据，按相对收入不等距分组分户汇总得出。考虑到样本数据规模不大及采集的局限性（特别困难户及无房户样本很难采集），数据并不能够反映所有的问题，虽然如此，也能大体上表达出趋势。

从高到低收入组看，20%最高和高收入组的居民家庭人均可支配收入为4.95万元；20%较高收入组的居民家庭人均可支配收入为2.81万元；20%中间收入组的居民家庭人均可支配收入为2.11万元；20%较低收入组的居民家庭的人均可支配收入为1.61万元，20%低和最低收入组的居民家庭人均可支配收入为1.04万元。

《杭州市区经济适用住房管理办法》规定，“杭州市区经济适用房的保障对象为家庭人均年收入低于市统计局每年向社会公布的上年度城镇居民人均可支配收入的60%”，按2008年杭州市区城镇居民人均可支配收入2.41万元的60%计算，杭州市区经济适用房的适合保障范围是人均可支配收入1.44万元以下的家庭，约占家庭总量30％。

1.现有住房产权

数据来源：杭州市统计局2008年抽样调查数据

从住房产权分组数据可以看出：

（1）杭州市区居民家庭住房自有率为87.7%，其中房改私房占46.9%，是绝对主力，其次是商品房占25.8%，原有私房占15.0%。

（2）从高中低收入组看，低收入组家庭的住房私有率明显低于中高收入组家庭。最高、高、较高、中间、较低、低和最低收入7个分组家庭的住房私有率分别为93.1%、79.6%[3]、93.3%、92.2%、90.5%、83.8%和69.4%，最高和最低收入组家庭相差23.7个百分点。中间和较低收入组家庭的住房自有率虽然也达到90%以上，但是住房产权以房改私房为主，比重高达52.5%和60.8%，而商品房比重只有25.9%和15.4%，明显低于高收入组家庭。

（3）租赁用房特别是租赁公房基本集中在中、低收入家庭。低收入家庭住房困难最严重，较低、低和最低收入组家庭租赁公房比重分别达到6.6%、9.0%和24.7%；租赁私房比重分别为3.0%、5.4%和5.9%。

以上数据说明了杭州市区居民家庭有能力购买商品房的还是少数高收入家庭，中低收入组家庭以房改私房和租赁公房为主，这两种带有一定政策补助性的公共住房占60%左右，也反映了杭州市区中低收入居民家庭的住房水平。

2.现有住房类型

数据来源：杭州市统计局2008年抽样调查数据

从住房类型分组数据可以看出：

（1）杭州市区居民家庭住房类型以二居室为主，二居室占总住房类型的45.7%，其次是三居室占28.2%，单栋住宅和四居室分别占9.5%和4.8%，条件最差的一居室、普通楼房和平房及其他住房类型分别占8.4%、2.9%和0.5%。

（2）以能反映较好居住水平的三居室和四居室住房类型来看，低收入组家庭拥有三居室和四居室比重明显低于高收入组家庭。最高、高、较高、中间、较低、低和最低收入7个分组家庭拥有三居室和四居室比重分别为64%、40.7%、42.2%、27.2%、25.5%、20.9%和18%，最高和最低收入组家庭相差46.0个百分点。

（3）一居室、普通楼房和平房及其他住房类型基本集中在低收入家庭，特别是最低收入组家庭。较低、低和最低收入组家庭拥有一居室、普通楼房和平房及其他住房类型比重分别达到12.1%、16.6%和27.9%。

以上数据说明目前杭州市区居民家庭的住房类型结构比较紧凑，特别是低收入家庭住房类型主要是以二居室为主，一居室、普通楼房和平房及其他住房类型也有一定的数量，这些家庭应是住房保障的重点对象。

3.现有住房面积

数据来源：杭州市统计局2008年抽样调查数据

从住房面积分组数据可以看出：

（1）杭州市区居民的人均住房面积不断上升，2008年末，杭州市区居民人均住房建筑面积29.83平方米，比上年增长3.6%。按杭州市区平均每户3口计算，杭州户均的建筑面积为89.5平方米。

（2）高中低收入家庭住房面积差距较大，最高、高、较高、中间、较低、低和最低收入7个分组家庭的住房面积分别是112.6、109.5、98.7、88.3、85.5、72.6和68.6平方米，最高和最低收入组家庭相差44.0平方米。

（3）低收入家庭住房面积偏小，特别是低和最低收入组家庭户均建筑面积均在70平方米左右。

由于受样本的局限，特别是困难户及无房户样本很难采集，因此以上关于低和最低收入组家庭的数据可能是偏高的。

4.现有住房成套率

表4杭州市区2008年1-12月份住房卫生设备按相对收入不等距分组 单位：%
	合 计	最低10%	低10%	较低20%	中间20%	较高20%	高10%	最高10%
无卫生设备	1.64	5.14	4.02	1.99	0.94	0.59
有厕所浴室	92.58	84.63	85.31	89.09	92.36	97.85	100	98.06
有厕所无浴室	5.	4.35	10.66	7.93	6.7	1.56		1.94
公用卫生设备	0.78	5.89		0.99

数据来源：杭州市统计局2008年抽样调查数据

从现有住房成套率可以看出：

（1）杭州市区居民家庭住房成套率为92.6%。其中无卫生设备住房占1.6%，有厕所无浴室住房占5.0%，公用卫生设备住房占0.8%。

（2）较高和高收入组家庭住房成套率为97.9%-100%。

（3）不成套住房集中在中、低收入家庭，尤以低收入家庭占据多数。较低、低和最低收入组家庭住房成套率分别只有89.1%、85.3%和84.6%；无卫生设备的分别占2.0%、4.0%和5.1%；有厕所无浴室的分别占7.9%、10.7%和4.4%；还有公用卫生设备的几乎均集中在最低收入家庭。以上家庭切需改善居住条件。

（三）杭州市中低收入家庭购房支付能力的量化分析

本文用市场数据对杭州市中低收入家庭的购房支付能力进行量化分析。

1.购房总金额

购房金额不但要分析中低收入家庭购买经济适用房的金额，也要分析中低收入家庭购买商品房或者二手房的价格，因为目前经济适用房的供应量有限，还不能覆盖到所有的中低收入家庭。

（1）经济适用房。杭州市区（不含萧山、余杭）经济适用房目前主要分布在九堡、下沙、三墩北、丁桥等区块，离老市区较远，单价在3000元左右，限定面积是60平方米，那么总价在18万元左右。

（2）商品房（或二手房）。根据杭州市透明售房网上的信息，目前，杭州市区(不含萧山、余杭)商品住宅(含经济适用房)成交均价为每平方米12000元左右，老市区住宅均价在每平方米15000-20000万元之间，地段偏远点的滨江和下沙开发区住宅均价在每平方米7000-12000万元之间；老市区二手房均价在每平方米12000万元左右。

从市场需求看，90-120平方米的房子最受青睐，是一般家庭改善居住条件的首选。但是杭州市区的房价高，90平方米的房子总价已经超过100万元，如果选择单价最便宜的下沙，总价也接近70万元。

结合杭州市低收入家庭的实际情况，购房面积本文选择低收入家庭户均住房面积80平方米，住房单价选择市场成交均价的80%（12000*80%=9600元/平方米），加上税费，购房总金额估算是78万元左右。为什么不选房价最便宜的下沙？因为下沙开发区地段太偏远，交通等生活成本太高，并不适合不在下沙工作的低收入家庭居住。

2.首付与月供金额

与购房金额对应，首付与月供金额的分析也分经济适用房和商品房（或二手房）两种情况。

（1）经济适用房。目前，杭州市住房公积金贷款利率五年期以下（含五年）调整为3.33%，五年期以上调整为3.87%；住房公积金贷款最高额度由原来的50万元提高到60万元；住房公积金贷款首付比例原来的30％降低至20%。

按18万元的经济适用房总价计算，首付款=18*0.2=3.6万元，余款14.4万元采用公积金贷款。

按最长贷款期限30年计算，采用等额本息法，按目前住房公积金贷款利率计算，月还款额为676.7元，年还款总计8120元。

（2）商品房（或二手房）首付与月供金额。商品住房首付比例最低也是20％，总价78万元的住房最低首付金额15.6万元，余款62.4万元贷款。

也按30年贷款期限计算，采用等额本息法，如果全部采用商业贷款（等额本息），按目前商业贷款利率计算，月还款额为3717.2

元，年还款为44606元。

而根据杭州市统计局公布的2008年居民消费情况，中低收入组家庭仅食品、衣着、交通通讯、医疗保险等消费性支出（不包括购房支出）就达10591元，占家庭总支出的70%以上，如果再加上购房还贷，家庭年支出将达到18711～55197元，而中低收入组家庭年平均可支配收入在31149～63440万元之间。因此，购房居民只能压缩其他开支，降低生活标准。况且一次支付15万元的首付款，对中等收入家庭来说也需要多年的积蓄，低收入家庭更是承受不起。

通过以上的分析可以看出，面对杭州市区超高的房价，低收入家庭购买商品房（或者二手房）的能力明显不足，经济适用房还可以承受，但经济适用房总量难以满足市场需求。

3.购房资金来源

低收入家庭的购房资金来源无非是家庭积蓄，银行按揭或公积金贷款。对于低收入家庭来说，银行按揭或公积金贷款是购房款的主要来源。

二、杭州市中低收入家庭住房保障政策问题及成因

（一）住房保障政策的内容

2007年9月，杭州市政府根据《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）的文件精神，先后出台了《杭州市区经济适用住房管理办法》和《杭州市城镇廉租住房保障管理办法》。目前杭州市针对低收入家庭的住房保障政策主要是经济适用房和廉租住房，本文也将围绕这两个管理办法展开。

1.住房政策适用对象

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）规定，经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。同时规定，经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准由城市人民政府确定，每年向社会公布一次。过去享受过福利分房或购买过经济适用房的家庭不得再购买经济适用房。已经购买了经济适用房的家庭又购买其他住房的，原经济适用房由政府按规定回购。

新出台的《杭州市区经济适用住房管理办法》进一步强调了经济适用住房的保障性，经济适用住房的供应对象从原来的中低收入困难家庭调整为低收入困难家庭，并将申请购买经济适用住房家庭的收入标准调整为“家庭人均年收入低于市统计局每年向社会公布的上年度城镇居民人均可支配收入的60%”。按2008年杭州市区居民人均可支配收入2.41万元乘60%计算就是1.4万元，约占全市家庭总户数的26%。

对于杭州市最低收入的住房困难家庭采用廉租住房制度保障。新出台的《杭州市城镇廉租住房保障管理办法》明确提出，申请廉租住房保障的家庭，必须具备四个条件：一是申请家庭至少有一人具有当地常住城镇居民户口（不包括学生户口）并居住5年以上；二是市区（不含萧山、余杭区）范围内的申请家庭持有困难家庭救助证或低收入家庭证明，萧山区、余杭区及各县（市）申请家庭持有民政等部门核发的相关证明；三是申请家庭人均现有住房建筑面积在15平方米（含）以下，或３人以上家庭现有住房建筑面积在45平方米（含）以下；四是申请家庭人均收入在城市低保标准2倍以下。新《办法》进一步放宽了配租条件，降低实物配租门槛，将实物配租扩大到所有持《杭州市困难家庭救助证》家庭、夫妻双方有一方年龄在52周岁（含）以上家庭、孤寡老人家庭、军烈属家庭和一至二级残疾人家庭，大大拓展了政策受益面。

以上可见，不管是经济适用房还是廉租住房政策都进一步向低收入家庭倾斜。

2.住房政策执行标准

新出台的经济适用住房管理办法将经济适用住房“享受面积”改为“保障面积”，明确保障面积标准为：家庭成员3人及以下的，保障建筑面积60平方米；家庭成员3人以上的，保障建筑面积80平方米；高层、小高层住房可增加保障建筑面积10平方米。经济适用房已从最初侧重于享受实物分房面积不足的职工家庭解决住房问题，转变为针对解决低收入家庭住房困难问题。目前，杭州市的经济适用房价格定在3000元左右。

廉租住房保障面积按建筑面积不低于36平方米、不高于50平方米的标准控制。廉租住房保障通过租金补贴配租和实物配租两种方式来实行，其中租金补贴配租，是指对于符合条件并通过市场租赁住房的申请家庭，由政府按照廉租住房保障面积标准发放货币补贴；实物配租，是指政府向符合条件的申请家庭直接提供住房，并按照政府定价和廉租住房租金收取办法收取租金。

杭州市市区廉租住房货币补贴和租金标准。符合廉租住房保障条件的家庭在租赁市场租房，每月可获20元/平方米的货币补贴，面积不超过50平方米；如果采取实物配租，承租人每月支付廉租住房租金为每平方米0.5元至2.27元不等。

3.政策性优惠与价格构成

经济适用住房实行政府定价，确定经济适用住房价格，应当与低收入家庭经济承受能力相适应，以保本微利为原则，与同一区域内的普通商品住房价格保持合理差价，切实体现政府给予的各项优惠政策。

《杭州市区经济适用住房价格管理办法》规定经济适用住房价格由开发成本、税金和利润构成，其中开发成本由征地和拆迁安置补偿费、勘察设计和前期工程费、建筑安装工程费、基础设施建设费和非营业性公共配套设施建设费、管理费、贷款利息、行政事业性收费七项内容构成。

4.退出机制

享受住房保障的家庭，他们的收人、人口和住房情况将由相关管理部门定期进行核查。随着低收人家庭人员变化、就业状况变化以及生活水平的提高，改变了困难状况或不符合廉租条件而需要退出的情况，对不同的享受者(实物配租、租金补贴、租金减免)采用不同的退出措施。

（二）住房政策的实施

1.供应总量

（1）经济适用房。自2001年杭州市经济适用房公开销售工作全面开展以来，至2008年已经组织经济适用房公开销售25次，共推出房源36128套，总建筑面积400万平方米。建筑施工面积每年呈递增趋势，2008年新开工建筑面积100万平方米，公开销售经济适用房80万平方米。经济适用房受惠家庭与2001年相比，增幅达到400%。

（2）廉租房。至2008年底，杭州市区廉租住房在保家庭6492户，其中，实物配租751户，租赁补贴金额1213户，租金核减1465户；累计保障资金支出6.29亿元，其中2008年支出2.84亿元，用于构建廉租住房支出2.8亿元，用于发放租赁补贴和其他支出0.04亿元。

2.供应价格

1998年我国启动住房体制改革，取消了福利分房，为了保障中低收入阶层的住房问题，杭州市政府随即启动保障性住房建设。1999年杭州市最早的经济适用房小区三塘苑亮相，售价是每平方米2300元，这个在今天看来相当便宜的房价，在当时销售的时候却需要广告促销。为了转变百姓的观念，杭州市各相关部门想了不少办法，如放宽准入制度，推进住房贷款。在各种政策的推动下，经济适用房市场逐渐打开，越来越多的人把目光瞄准经济适用房。近两年来，杭州市区（不含萧山、余杭）经济适用房价格在3000元左右，如下沙的铭和苑经、丁桥的邻里人家、石桥的北景园三期。

据新公布标准显示，困难家庭租用廉租住房建筑面积在50平方米以内的，持《杭州市困难家庭救助证》的家庭每月租金为0.50元/平方米，持《杭州市低收入家庭证明》的家庭每月租金0.80元/平方米；建筑面积超过50平方米的部分为每月租金2.27元/平方米。廉租住房的承租家庭免交物业管理费，所需缴纳的物业管理费由政府承担。

3.政策标准的执行

针对经济适用房供需矛盾日益突出的现状，杭州市政府几次调整经济适用房政策，先后出台了《关于贯彻国家四部委的实施意见》、《杭州市市区经济适用住房销售实施细则》和《杭州市区经济适用住房管理办法》，严格准入制度、完善公示制度、调整销售方式、控制建造面积、限制购房面积选择及核准面积，这些政策进一步规范了杭州的经济适用房管理，对解决困难家庭住房问题，尤其是对住房面积在48平方米以下的住房困难家庭，起到了实质性的推动作用，大大缩短了经济适用房持证待购时间。与原有的经济适用住房政策相比，新《办法》对经济适用住房的性质、保障性、建设标准、交易管理、申购的审批制度及其他管理制度作了进一步的明确和规范。

杭州市的廉租房制度早在2001年就已经开始起步，在2006年为了最大限度实现“应保尽保”的目标，全市还进行了一次低收入困难家庭的情况调查摸底，基本掌握了大致情况。按照目前杭州的实施办法，享受廉租住房的方式有3种：一是政府直接提供房源给困难户，这称为实物配租；二是困难户自己租房子，政府提供一定的租金补贴，这叫租赁补贴；三是如果困难户租住了产权国有或者单位所有的公房，那就可以得到一定的租金减免。

4.供应区域

杭州市经济适用房供应地点主要在三墩、九堡、丁桥和下沙居住区，2008年以后集中在九堡、丁桥和下沙区块，还将在萧山、余杭区选址新建经济适用房。

九堡位于杭州市城市东大门，距市中心武林广场约10公里，与钱江新城仅2－3公里，是连接两大主城（即杭州中心城、江南城）、两大副城（临平副城、下沙副城）的重要枢纽。从体育场路出发去九堡，沿途经艮山路，15分钟就到达了九堡经济适用房区块。

丁桥居住区与主城相距也不过10公里，由于目前交通尚不通畅，来往市中心需要40分钟左右。整个居住区计划建设经济适用房140万平方米，目前已动工70万平方米，销售价格在每平方米3000元左右，低单价和低总价是丁桥经济适用房最大的优势。

按路程来说，下沙是目前推出经济适用房最远的区域，距离武林广场大约20公里。然而，快速公交一号线的开通拉近了下沙和杭州的心理距离；德胜快速路东段的通车，改变了市中心与下沙“独木桥式”的交通格局，去下沙可以直接走德胜快速路经上塘高架，直通市中心武林广场；另外，地铁一号线的投入建设也将为下沙新城建立起更为完善的交通网络。

杭州市廉租住房（实物配租）房源所处地块位置较好，主要分布在老城区为朝晖、翠苑、大关等处，新城区为三墩的都市水乡等。

（三）问题及成因

通过以上分析得出，我国包括杭州市的住房保障工作都还处在起步阶段，各项政策制度还处于逐步建立完善之中，还没有形成完整的住房保障体系。目前杭州市的住房保障政策以经济适用房和廉租住房为主，住房保障政策还存在保障面不够宽、保障水平还比较低、保障的方式还不够多样化等问题。从深层次分析，主要是缺乏完整的住房法律制度、缺乏专门的住房保障机构、缺乏成熟多样的住房金融制度这些在全国范围内都存在的问题。

1.保障面还缺乏深度和广度

《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和杭州市2007年出台的关于经济适用房和廉租住房的管理办法，都把低收入家庭作为政策保障的对象，在目前有限财力的情况下，政府工作的着力点主要是解决低收入家庭的住房困难。但这对于解决占全社会比重最高的中等收入家庭住房难问题显然存在着政策缺位。虽然目前杭州市的住房自有率比较高，但“房改房”占了很大比重，随着这一特殊历史政策成为过去，中等收入家庭的住房困难将逐步显现。随着住房改革的深入，加之近年来我省各地房价普遍较高，特别是杭州市的商品房价格已经远远超出中等收入家庭的可承受能力，这样就产生了中等收入家庭既享受不到住房保障政策，又难于依靠自身解决住房困难的尴尬局面。

目前，杭州市最低收入家庭租住廉租住房或享受廉租住房租金补贴的比例不高。据浙江省建设厅2008年统计数据显示，自2001年实施至2008年末，杭州市廉租住房在保家庭户数6492户，其中2008年解决3429户，包括实物配租、租赁补贴和租金核减。而杭州市民政局的统计数据显示，2008年杭州市区人均收入在低保收入线及以下的家庭就有5900多户，如果按“低保标准2倍以下”的廉租房申请条件，应保障的户数将远远超过在保的家庭户数。

保障的方式还不够多样化。现有的住房保障政策还没有覆盖到所有的低收入住房困难阶层，特别是新进入城市工作的大中专毕业生及外来务工人员。近几年外地大学生留杭州数量呈现明显的增长趋势，若按每年5万人留杭，两人租一套房计算，每年还需新增租赁房屋2.5万套。随着杭州市经济社会的迅速发展，城市化、工业化进程的日益加快，外来务工人员来杭生活就业也越来越普遍，如何科学合理安排外来务工人员的住房问题应综合考虑。

2.缺乏完整的住房法律制度作保障

西方国家涉及住房问题的法律较多，各国基本上都已经形成了相互补充的比较完善的住房保障法律体系。如美国的《住房法》，主要是解决中、低收入家庭的住房问题；英国自1890年出台《工人阶级住宅法》开始到1996年，共制定或修订了48部住宅法①；新加坡的《新加坡建屋与发展法令》，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立专门的法定机构行使政府组屋建设、分配和管理的职能。

这些法律在住房保障体制中发挥着重要的作用:一是提供建立住房保障体制的依据；二是明确住房保障体制的基本目标；三是规定住房保障的实现方式。由于中低收入阶层住房问题是实现全社会住房目标所面临的主要问题，因此这些国家一方面以法律为依据成立专门的机构来实施法律规定的各项保障措施，另一方面通过法律来引导和规范其它经济主体的行为，鼓励其服务于住房保障的整体目标，从而保证住房保障体制落到实处。

由于我国住房保障起步较西方国家要晚，发展历史短，故还没有建立一套关于居民住宅的完整的法律保障体系，目前各地包括杭州市执行的法律依据还是国务院、建设部和各省市政府部门颁布的有关经济适用房、廉租房等方面的条例、通知及管理办法。

3.缺乏成熟多样的住房金融制度作支撑

一个完备的房地产市场，离不开房地产金融的支持，一个完善的住房保障体系，更是离不开政策性住房金融的保证。我国目前已形成了以公积金为主的住房保障金融支持体系，在解决职工购房贷款方面发挥了积级的作用。然而随着经济的发展和住房制度改革的深化，这种单一的政策住房金融模式越来越难以满足新形式下的住房保障要求。

（1）公积金的互助性有待提高。住房公积金是依据政府政令建立的强制性储蓄，当前问题的严重性在于形成了多数中低收入阶层用自己的储蓄为少数高收入阶层提供补贴的扭曲格局。从公积金实际缴交的情况看，行政机关、事业单位、经济效益好的企业单位都能按实缴交，缴的基数较高，缴存数额也较大，使用公积金的频率也较高；中低收入特别是低收入家庭由于购房困难，在目前公积金还不能用于房租租金支出的情况下，中低收入家庭反而没有得到公积金的支持。

（2）政策性住房金融体系不完善。我国目前除公积金外，尚未有第二种直接面向中低收入家庭发放的低息或无息的政策性住房贷款，也没有与之相适应的专业性的住房金融机构。即使是我国的公积金管理中心，也不是一个完整意义的住房专业金融机构，公积金不能服务那些想购房贷款而以个人身份自愿储蓄的中低收入阶层，服务面太窄。住房金融体系发展的滞后，制约了中低收入阶层购房的能力。相比之下，国外大多数的发达国家一般都有发达的政策性住房金融体系为中低收入阶层提供政策优惠贷款。

（3）政策性抵押担保机制未建立。我国至今尚未建立政策性的住房抵押贷款风险担保机制。人民银行1998年发布的《个人住房贷款管理办法》第五条对于贷款对象的规定条件之一“有稳定的职业和收入，信用良好”；人民银行、建设部2000年制订的《住房置业担保管理试行办法》也规定申请贷款的条件是“收入来源稳定”，事实上，这个“收入来源”稳定的标准主要就是看是否缴纳公积金，这就使大量因未缴纳公积金而“收入来源”不稳定的中低收入阶层无法获得抵押贷款的担保。

4.缺乏专门的住房保障机构

西方主要发达国家都有相应的部门或机构负责居民住房保障问题，这些机构根据法律设立，承担法律规定的职责。目前，我国还没有建立专门负责住房保障的政府职能部门，各地方主要是房管局下属部门代为行使政府的部分保障职能，杭州市是由房改办具体负责实施的。有少部分政府成立了住房保障办公室，但职能不明确，发挥的作用不够。全国没有形成一个较为统一的住房保障机构，不利于国家住房保障政策的落实和住房保障的实施。

三、国外中低收入家庭住房政策的经验与借鉴

（一）主要国家和地区的住房政策

1.美国

在发达国家中，美国是经济最富裕的国家之一，人均国民生产总值达2万美元以上，但国内贫富悬殊，中低收入家庭仍占绝大多数，占总户数90%的普通家庭仅拥有全国65.1%的住宅①。从20世纪30年代开始，美国联邦住房管理局就利用贷款和补助金补助地方营建公共住房，供应低收入家庭。地方政府获得建造、拥有和经营公共住房的权利。从20世纪70年代开始，美国政府减少了直接建房的做法，转而支持私人机构开发建设廉价住房，向低收入家庭供应。对于开发商按政府标准兴建、经营廉价住房，政府减免有关税费，提供贴息贷款，提供低价公有土地，用于降低成本。在整个20世纪内，美国联邦政府通过一系列面向低收入阶层的住房政策，促进了全社会各收入阶层住房水平的总体提高，基本上实现了“向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境”的目标，同时推动了国民经济的全面发展。美国对低收入家庭的租金补贴先后运用了“砖头补贴”、房东补贴、住房券和现金补贴四种形式，目前房租补贴的租金优惠券计划己成为美国住房政策的主流。

2.英国

英国是工业化最早的国家，也是住房保障制度产生最早的国家之一，早在19世纪80年代，为缓和社会矛盾，英国就制定了针对城镇住房问题的《住房法》。对低收入者或首次购房者，政府提供适宜价格的住宅。凡购买公共住房的居民，可向金融机构或地方政府申请抵押贷款，最高贷款额可达房价的90%，还款期一般为20-25年。同时，低收入购房者的抵押贷款利息部分还可免交个人所得税；对于支付能力有限、无力一次性购买公共住房的低收入家庭，政府实行产权分享政策，即允许住户先购买部分产权，其余部分仍然继续租用，等将来经济能力提高后再买下整套住房，只要住户在3年之内买断全部产权，则房价和有关购房条件均不改变。政府还大力扶持建筑社的发展。英国的建筑社是一个以吸收储蓄存款、提供住房抵押贷款为主要业务的互助性非盈利金融机构。依靠政府金融政策的大力扶持，建筑社在英国的个人储蓄市场和住房抵押市场一直处于垄断地位，绝大多数英国人购、建住房都是在建筑社的帮助下进行的。

3.德国

德国以前的住房政策目标是为人口的绝大部分提供社会住房,现在这一目标正逐渐向为低收入、多子女、单亲家庭提供支持转变。二战后一段时间里,德国政府大力推动低价住宅建设,同时也支持建设了相当规模的福利性公共住宅。20世纪80年代以来,德国住房数量基本得到满足,但政府没有停止建设高质量福利房。目前,德国共有住宅3400万套,有230万套是通过政府长期、低利率贷款等手段建设的公共住宅。联邦住宅法对这类住宅有供应对象租户、租金及供应面积等方面的限制,各州政府可以做适当调整。房租补贴制度是目前德国对低收入居民住房保障的主要方式。由政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴,保证每个家庭都能够有足够的住房支付能力。住宅补贴法规定,居民实际交纳租金与可以承受租金的差额,由政府负担。其中,居民实际交纳租金要与家庭住房需要相结合,可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定。房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。

4.新加坡

建造公共组屋，低价向居民出售或出租的“居者有其屋”计划，是新加坡公共住房供应体系的主要特色。公共组屋是在新加坡政府住房发展局的主持下修建的。公共住房的分配政策是新加坡公共住房发展计划和政策的重要组成部分。主要包括公房申请资格的标准、公房分配程序以及保护家庭传统的分配政策等。 居民在购买住房时，一定要按照政府规定的标准购买，才可享受优惠购买的住房面积，超过规定，多出来的部分要提高房价，这样就可以限制居民过多地占用住房。房屋发展局采用的分配方式是先申请先服务的住房分配系统。分配的优先权由申请时间的次序来决定，因而操作简单，易于为公众所接受。新加坡公共组屋分配政策分为两个阶段，在住房严重短缺时期，政府大量投资建房出租给广大中低收入阶层的居民，当住房短缺问题解决之后，又推行住房自有化政策，政府住房发展局建设大量公共住房，低价向广大中、低收入家庭出售。目前，已有86%的公民居住在政府提供的组屋里，其住房政策的重点己转向改善设施环境和扩大单位面积，提高居住舒适度。

（二）住房政策的比较

经济发达国家在政治、经济及社会制度方面的共同性决定了这些国家的住房政策也具有很大的相似性。从大多数发达国家和地区来看，住房政策的演变主要经历了两个阶段。第一阶段是在住房严重短缺时期，政府在生产环节直接干预住房市场的运行，其优点是能够充分发挥政府的资源优势，保证在较短的时间内刺激住房供应总量的上升，缓解住房短缺状况。第二阶段是全国性住房短缺得到缓解以至消失，住房供求总量基本平衡时期，各国政府都对购房实行退税加补贴的政策，推动个人购房，提高住房的自有率，这样就有效地刺激了住房需求，同时避免了对住房市场自身规律的干预，有利于提高存量住房的使用率。当然，各国在社会历史背景、城市化发展速度和各种政治、社会力量的具体形态的差异，使各国住房政策的发展过程、内容构成以及政策重点等都呈现出各自不同的特点。

1.公共住房供应模式的比较

概括起来看，公共住房供应模式有两种形式：一种是国家投资建设国有住宅，低租金出租给低收入家庭，二战后的英国、德国、美国等国家兴建了大批公共住房供低收入居民租用；另一种是国家提供土地、贷款、税收优惠或资金，支持团体、住房合作社开发建设公共住房，如美国，从20世纪70年代开始，政府减少了直接建房的做法，转而支持私人机构开发建设廉价住房，向低收入家庭供应。

2.住房补贴模式的比较

各国政府的住房补贴方式可以分为面向住房供应方的补贴(俗称“补砖头”)和面向住房需求方的补贴(俗称“补人头”)两大类。住房供给补贴主要包括对低租金公共住房的建设和运行补贴以及向低收入家庭出租私有住房的供应补贴。住房需求补贴则包括以现金方式支付给租房者的房租补贴和对于购买自有住房家庭的税收减免。从整体上看，尽管两种补贴在实际运作中往往并存，但各国的住房补贴政策都经历由住房供应方的补贴向住房需求方补贴的转变。第二次世界大战以后，西方工业化国家逐渐以房租补贴取代住房建设补贴，作为政府住房政策的主要工具。到了20世纪80年代，越来越多的发展中国家也采用住房需求补贴政策。

3.控租模式的比较

房租控制，简称“控租”，是指通过立法对各类房租，特别是对低档住房的租金加以限制。这是各国解决低收入阶层住房问题的主要政策之一。由于各国具体条件不一，因此，这项政策的实施也有所差别。英国是最早实行控租政策的国家，英国政府对私房出租采取了限制政策。美国的控租政策通常由地方政府以立法的形式做出规定，并通过投票方式进行调查，以决定是否由地方议会以立法形式进行控租。如多数票认为租金太高时，地方议会将倾向于控租，尤其在通货膨胀时期。在控租政策作用下，美国公共住房的租金长期以来只占低收入家庭收入的25%左右。

4.减免税收政策的比较

美国推行住房减免税政策在西方国家中是比较突出的，其住房减免税额在住房政策费用总额中所占的比重也是最高的，大约占78%，而英国的住房减免税额在住房政策费用总额中所占的比例为61%左右。美国联邦政府提供税收减免和抵押贷款两项优惠政策，购房者第一次购房贷款利息可以从个人所得税的税基中扣除，联邦住房管理局对住房贷款进行担保，贷款额可达房价的80-96 %。德国政府通过减免税和其他奖励措施鼓励私人建房，财政还给予收入较低的购房人不同程度的购房补贴，大约有86%的德国人可以享有不同额度的补贴。

5.住房金融政策的比较

住房抵押贷款方式是美国住房金融的支柱，政府在住房抵押市场上发挥了重要调节作用。政府机构在初级市场上为个人的住房抵押提供保证，政府设立的联邦住宅贷款抵押公司，可以购买联邦住宅贷款银行系统和其它政府机构保险保证的住房抵押，政府全国抵押协会作为政府机构的受托人和保证人经营机构证券，为本身的抵押和证券业务、政府部门和有金融利益的政府机构提供便利。德国实行的是依靠政府和市场相结合的办法，在自愿参加、互利互助、国家鼓励基础上形成的封闭性融资体系。新加坡实行强制储蓄即实行公积金制度。

（三）国外住房政策的经验借鉴

世界各国住房保障体制各有特色，利弊并存，但总体而言，对这些国家的社会进步与经济发展起到不可替代的、巨大的促进和保障作用，在这一发展过程中所表现出来的成败得失与经验教训，对我国住房保障体制的改革和建设具有重要的启示。

1.政府的主导作用

西方主要发达国家都有依法设立的部门或机构负责居民住房保障问题。在英国和德国的中央财政预算中，住房保障资金的投入是一个重要方面。英国中央财政预算中的住房保障资金，大约占预算支出总额的6%左右。德国虽然规定由州政府负责解决居民的住房问题，但中央政府财政预算中也有相当一部分的住房保障资金。

政府提供住房保障的形式虽然多种多样，但从实质上可概括为两种主要形式：第一，政府向居民提供福利保障性住房。比如新加坡提供的组屋。第二，发放住房补贴。国外的住房补贴有国家财政补贴、地方财政补贴。从实现手段来看，又可分为直接补贴和间接补贴。住房的直接补贴是政府财政拨款对居民买房、建房、租房给予的资助；间接补贴是政府通过减免税收、控制租金、降低建筑材料价格等方式来资助居民获得住房，其目的是促进社会公平，实现国家住房政策的目标。

因此，在我国社会主义市场经济体制日趋深化、健全的形势下，在推动住房制度商品化、社会化的同时，政府应义不容辞地承担起构建住房保障体系的职责，维护广大居民的切身利益，保持社会稳定。

2.完备的法律制度

住房的立法历来受到西方各国政府的高度重视，各国普遍制定了一套规范、严谨可行的住房法律体系，从而保证了住房产业政策的贯彻和实施。西方国家涉及住房问题的法律较多，各国基本上形成了相互补充的比较完整和完善的住房保障法律体系，有关住房保障的法律既包括在宪法、民法等一般性综合性法律中的诸多有关住房保障的法律条文，也包括综合性的社会保障法律中的诸多有关住房保障的法律条文。同时，几乎所有国家都颁行了有关住房保障的专门性法律。不仅相关法律要涉及居民居住问题，还有相对完整的住房法律体系，明确各级政府在解决居民住宅问题中的责任。

美国在20世纪30年代，为了解决住房问题，颁布实施了《住房法》。1965年和1968年两次修改补充《住房法》，同时，又颁布实施了《住房贷款法》、《住房再贷款法》等法规，从而逐步完善了住房法律体系。新加坡20世纪60年代公布并实施了《新加坡建屋与发展法令》，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立了专门的法定机构行使政府组屋建设、分配和管理的职能，同时政府还颁布了许多相关的条例，比如《建屋局法》、《特别物产法》等，通过立法确定了解决居民住房问题的大政方针。

3.市场机制的运作维护

由于住房所具有的特性及住房市场所存在的缺陷，中低收入阶层难以仅仅依赖市场机制来解决自身的住房问题。但是，政府成为构建住房保障体制的主体，并不意味着政府要完全取代市场机制。市场机制仍然是供应与配置住房资源的最有效率的经济制度，政府对住房市场的干预不是破坏或取代市场机制的运行，而是在市场机制无法发挥作用或无法充分发挥作用的情况下引导市场，是对市场机制的补充和修正。西方国家在进行住房保障体制的设计时，政府一般是以双重身份干预住房市场：其一，以管理监督者的身份代表全社会管理和监督住宅市场，从而成为影响住宅市场的外在因素；其二，政府以直接参与者的身份，作为住宅市场的内在因素直接参与交易，影响住宅市场的供求关系、供求价格和资金循环，调节市场内部的诸种关系以及市场内外之间的关系。近些年来，许多西方国家对原有住房保障体制进行了较大改革，目的也是在于通过减少对市场机制本身作用的过多影响以消除市场信息扭曲的现象。因此，我们在住房保障体制构建过程中，一定要正确认识政府与市场的关系，注意处理好两者的关系。

4.灵活多样的政策手段

解决低收入居民的住房问题，没有一个简单、有效的解决方法，关键是要与本国的国情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来，并综合设计。低收入居民住房问题的根源，不在住房本身，而是一个贫困问题，因此要有更广的视野来考虑。从发达国家住房保障制度的演变看，国家经济政策、经济发展程度、政府保障能力、住房发展阶段、低收入居民的住房保障需求等，是决定一个国家住房保障制度设计的重要因素，保障制度随着具体情况的变化而不断发展。而且保障方式从来都不是单一的，除了住房供应和房租补贴这两种基本的保障方式外，财税政策、金融政策甚至一定的行政手段，都可以在解决低收入居民住房问题中发挥一定的作用，需要综合考虑和安排。

住房保障的实质是政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距，以解决部分居民对住房支付能力不足的问题。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平也必须具有层次性，以体现对每一个居民的公平。保障水平的层次性使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，是一种经济、合理的保障制度，同时也有利于节约财政支出，减轻政府住房保障负担或保障成本，从而使更多的居民按照其所应享受的待遇，享受到政府相应程度的保障。与之相适应，为灵活地适应不同保障对象的具体需求和保障待遇，应提供不同的保障手段。这些保障手段对政府财力的要求、对市场机制的影响、对保障公平性的体现都是各不相同的，分别适应于不同的经济政策安排、不同的住房发展阶段和不同居民的保障需要。

我国作为一个发展中国家，特别是人力、物力、财力制约的条件下，不可能在短期内大范围地解决居民的住房问题。因此，必须制定分级计划，有步骤、分层次地解决中、低收入家庭的住房问题，并注意采用保障手段的多样化。

四、完善杭州市中低收入家庭住房政策建议

中低收入家庭住房保障政策问题不但是杭州市的也是全国其他城市都存在的问题，因此，关于中低收入家庭住房政策的建议不但是针对杭州市的，也是针对全国的，住房保障体系的建立、住房政策法规的完善更应该从国家层面上统筹考虑。

（一） 形成多层次的中低收入家庭住房保障体系

1.完善经济适用房政策

（1）重新定位经济适用住房的性质。经济适用住房是由政府扶持,具有经济性、适用性和社会保障性质的微利商品房①。《经济适用住房管理办法》规定“经济适用住房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准，供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品房”，同时规定“经济适用住房建设用地，实行行政划拨方式供应”。当前，地方政府一般都把城市土地作为一项最大的资产在经营，期望能从有限的土地资源中获得更多的经济利益。在这种情况下，指望地方政府自愿供应大量免费的城市土地显然是不现实的。

正是由于各地建设经济适用住房的积极性不高，致使我国“以经济适用住房供应为主”的住房分类供应体系始终无法建立起来，中央政府也意识到了这个问题，于是又提出了建设普通商品房、中低价位商品房为主的供应要求。事实上，普通商品房及中低价位商品房与经济适用住房的区别很小，国务院办公厅转发的《关于做好稳定住房价格工作意见》中规定“对中低价位普通商品住房建设项目，在供应土地前，由城市规划主管部门依据控制性详细规划出具建筑高度、容积率、绿地等规划设计条件，房地产主管部门会同有关部门提出住房销售价位、套型面积等控制性要求，并作为土地出让的前置条件，以保证中低价位、中小套型住房的有效供应。”因此，当前要统一对经济适用住房的认识，国家应将经济适用住房与普通商品房、中低价商品房等政策性商品房合并总称为经济适用住房。同时，对经济适用住房的性质作适当的改变，借鉴大多数国家的做法，取消经济适用住房的土地划拨规定，由各地方政府提供财政、税费等优惠政策，根据本地区的实际经济发展水平，建设50%甚至70%的经济适用住房，也只有这样，才有可能彻底解决好占我国大多数的中低收入家庭的住房问题。

（2）转变经济适用房的供给方式。目前，我国许多地方包括杭州市的经济适用住房都是由政府所有的国有开发企业开发建设经济适用住房，负责建设、分配、管理一揽子工作，这种做法并不妥当。在重新定性经济适用住房后，大量的经济适用住房建设就应该让社会上所有的开发商一起参与竞争，谁的管理水平高，谁的竞争能力强，谁就能取得经济适用住房的建设。这有利于经济适用住房质量的提高和环境的改善。

（3）扩大保障面。经济适用住房供给量应该与城市的收入线比例大体相当。由于我国的经济不发达，杭州市虽然已经达到小康水平，但是中等收入阶层还未充分发育，而且其收入水平、住房水平与低收入者相比，并没有太大的差距，因此，要把中等收入与低收入家庭并提，称之为中低收入家庭，统统列为住房政策的保障对象。

（4）控制供给价格。新定位的经济适用住房不再实行无偿的土地划拨制度，转而实行由地方政府限定售价和户型的土地拍卖模式。经济适用住房价格制定可根据以下三个原则：一是根据本地区的经济发展水平和居民的收入状况制定目标阶层能够接受的售价；二是根据土地位置不同限定不同的售价，位置好的可以限定更高的价格，以提高当地政府拿出城市土地的积极性，避免经济适用住房一定都在偏远的城市角落或远郊区的现状；三是限价与商品房市场价的差价合理，既不能差距过大，影响商品房开发市场，也不能差距过小，使目标阶层难以承受。

2.完善廉租住房政策

（1）逐步取消实物配租。货币补贴相比较实物配租的优势明显：一是易于对廉租补贴对象实施动态管理。当补贴收入对象超出规定的收入线范围后，政府可以及时停止发放补贴，避免了实物配租清退住房困难的现状，使政府有限的资源能真正使用到需要的地方；二是资金利用效率高，利于尽快提高廉租住房的覆盖面。政府投资建设一套廉租住房，只能解决一户最低收入者的住房问题，若将建设资金转化为货币补贴，少则可以解决十几户多则可以解决几十户最低收入家庭一年的住房问题，选择现金补贴而不是直接提供公共住房可以使效用大幅度增加，增加额大约为成本的3/5①；三是避免政府投资建设的廉租房形成贫民窟现象，有利于各阶层居民和谐相处；四是运用灵活，可以随时根据地区的实际情况，调整货币补贴的发放范围和标准。

（2）转变政府一元化供给为社会多元化供给。造成当前廉租住房供给不足的原因除了政府资金缺乏外，供给的一元化模式也是主要弊端之一。作为政府最低住房保障线的廉租住房，政府应当负全责，这一点是毫无疑问的，但在具体方式上则应多元并举，完全可以吸收和鼓励社会资金对廉租住房进行投资，并向政府指定人群以规定的价格进行出租。政府则给予建设方诸如优惠贷款、税收抵扣优惠、租金补贴等各种政策性优惠，从而有效增加社会上的廉租住房供给。

（3）落实廉租资金来源。当前影响扩大廉租住房覆盖面的主要障碍就是资金瓶颈②问题。我国规定廉租住房的资金来源应以政府财政预算资金为主，多渠道(包括公积金增值、公房售后资金、社会捐赠)进行筹措。但在实际操作中，除少数城市建立了制度性的财政资金供应外，大多数的城市都是依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。因此，当前要建立完善的廉租住房保障体系，应建立以财政预算为主的住房保障专项基金，使廉租住房资金来源稳定可靠。

（4）培育住房租赁市场。采用租金补贴方式的前提是住房租赁市场必须发达、活跃，必须有大量的住房，特别是中低档的住房或存量旧房出租。政府应当制定相应的政策和法规，规范和引导住房租赁市场的发展。例如，采取租赁优惠政策，支持和鼓励社会各界提供中、低档住房用于出租，政府对中、低档住房租赁这一块实行租赁税费减免。廉租屋宜以分散的旧房为主，可以借鉴新加坡的办法，用新建住房去置换一批分散的小套型旧房来用作廉租屋①。

3.发展住房津贴模式

世界上一些国家对住房市场都实施不同的补贴扶持政策，并逐步由政府直接补贴住房建设转向补贴住房消费，即由“砖头补贴”向“人头补贴”的转变。这实质上是实现了市场机制与政府干预相结合的较好方式，既发挥了市场机制的效率，又弥补了市场解决居民住房特别是低收入者住房困难的缺陷。美国70年代出现的住房津贴计划,吸收了以往各种不同补贴模式的经验和教训，经过30多年的实践检验证明,该模式的政策效果和效率都优于其他住房补贴模式。尤其是在此基础上发展起来的租房代金券模式,

更值得我们借鉴②。

著名经济学家弗里德曼提出了补贴效率的概念,也就是转移效率(transfer efficiency) ,即1美元的补贴花费为受补贴者所带来的价值。通过对公共住房住户的调查,发现转移效率远低于1。也就是说,按照当时的住房政策,住户所得到的好处远低于政府为提供补贴所付出的代价。因此政府应该尽量减少对市场的干预，要使接受住房补贴的人的效用更好,应该尽量给予接受补贴者更多的选择自由。

作为一种政策选择，住房租金补贴有三个显著的特点：第一，避免了对住房市场的直接干预，不会给市场运行带来障碍，不会产生降低市场效率的副作用；第二，这种收入再分配的形式，可以使国民平等的住房权利得到较为公正的实现；第三，对不同收入者区别对待，更能体现倾斜政策，并能适当减少财政支出。

建议把住房津贴作为主要的住房补贴模式,可以将覆盖范围扩大到中低收入家庭,在研究房租或者房价与收入比的基础上,制定一套住房津贴标准。住房津贴可以采用租房或者购房代金券的形式来发放。补贴基本原则：一是收入低的家庭优先获得补贴；二是收入低的家庭在获得补贴后,其经济状况不应该超过收入稍好而未获得补贴的家庭。以上原则是住房政策公平性的主要体现,即最先照顾最穷的人群；同时补贴穷人的额度应该有限度,如果穷人获得补贴后经济状况超过经济状况稍好的人群,就会破坏社会的正常的激励机制。

（二）完善现有中低收入家庭住房保障政策法规

1.制定专门的住房保障法规

各国的成功经验都表明要保证社会保障性住房建设稳定、有序地进行，必须有一套完整的法律体系来规范。

住房保障法律体系应包括在宪法、民法等一般性综合法律中有关住房保障的法律条文，如居民的居住权的法律规定，同时也包括众多有关住房保障的专门性法律、法规。从法律的层次来看，可分为中央法和地方法。

由于我国长期以来实施住房福利化，住房保障是最近几年才产生的，法制明显滞后，已经制约了我国整个住房产业的健康发展，应尽快加强住房保障法律的体系建设。

（1）在宪法和民法中强调公民居住权的规定。在宪法中增加“国家保障公民的居住权，国家致力于改善公民的居住条件，保障公民的基本居住条件”等有关公民居住权的条文，从而提高国家和社会对于公民居住权的重视和责任，也为专门性法律的制订提供最基本的依据。

（2）制订专门性的住房保障法律。可以说当今几乎所有的国家都颁行了有关住房保障的专门性法律。《住房(宅)法》是各个国家使用最多的住房保障专门性法律。当前，我国亟需建立此类的《住房法》，从根本上明确我国的住房保障发展目标、计划，住房保障实现的方法、机制，政府的责任等原则性的法律规定，只有这样，才能使我国的住房保障真正进入有法可依的发展轨道，确保整个住宅产业的健康有序发展。

2.完善多层面多渠道的住房保障政策

尽快建立和完善住房保障相关的配套性法律法规。除了建立《住房法》，相关的住房保障配套法律法规也十分重要。作为一个完整的住房保障法律体系，配套法律法规必小可少，它规定了《住房法》实现的各个细节，确保了《住房法》的目标实现途经。具体而言，包括了中央级的专门性配套法律法规和地方性的实施性配套法律法规。目前，我国已出台了大量的住房保障配套性规定，只是大多以政策、部门规章、通知、意见、办法等形式存在，法律的地位太低，权威性和强制性都较差，必须尽快将其进行总结和提高，出台《经济适用住房管理(法)条例》、《廉租住房管理(法)条例》、《住房金融法》、《住房租金管理(法)条例》、《住房抵押担保(法)条例》等系列配套法律法规。同时，强化地方性的实施配套法律法规，从而真正在我国建立起一个完善的覆盖全国的住房保障法律体系。

3.制定明确的政策目标及长远规划

通过目标明确的住房发展计划来实现其住房发展目标，最终达到住房保障的要求，是许多发达国家住房政策取得成功的一个显著特征。住房发展计划从形式上看分成两类：

（1）年度周期计划。住房年度周期计划与国民经济的年度周期发展计划相适应，分阶段设定目标，并制订计划。一般按一定的年度周期作为逐渐实现其住房发展目标的时间阶段。其中，年度周期以五年计划为多，也有10年或15年计划。

（2）目标设定计划。这种计划是以一定社会阶层为政策目标群，并以解决其住房基本问题为目标的住房发展计划。以解决中低收入阶层住房问题为主要政策目标的住房发展计划是大多数国家采取的计划方式。如新加坡政府于1974年宣布实行“居者有其屋”计划，经过30多年的努力，新加坡实现了“居者有其屋”的计划。

目前，我国各级政府亟需制订此类的住房发展计划，避免住房建设发展的盲目性和随意性，确保住房发展的系统性。同时，定期向社会公布政府住房发展计划，使社会居民及时了解政府的住房目标、发展状况和趋势，从而稳定社会对住房市场的预期，避免住房市场的大起大落，确保房地产业健康、稳定、协调地发展。

（三）完善住房金融制度

1.完善公积金制度

（1）加大公积金的归集力度。公积金的缴存率应随着经济的发展和住房市场的情况随时进行调整。我国的住房公积金制度是在借鉴新加坡等国家创造的公积金制度的基础上设计的①，新加坡的公积金缴交率，最高时为1984年和1985年，达到50%，其中单位和个人各缴交25%，目前，公积金的缴交比例为38%（新加坡的公积金80%用于购房，12%用于医疗费用，6%用作退休养老等特殊费用），按80%计算，用于住房使用的公积金缴交率也超过30%。目前杭州市的公积金缴存率是16-24%，单位与个人各负担一半。

（2）扩大公积金的缴存范围。第一，降低进入门槛，同时规定住房公积金缴存额上限。除有条件参照现行缴存标准的企业外，针对非公有制企业的实际情况，住房公积金的缴存可实行低门槛进入。第二，要把住房公积金纳入强制实施的社会保障体系，依法推进非公有制企业建立住房公积金制度。

（3）提高公积金的互助性。要使公积金更好地发挥对于中低收入居民的购房支持作用，必须增强公积金的互助性。公积金应对缴存比例低、缴存基数小、缴存数额少但又具各一定还款能力的中低收入家庭扩大贷款范围，放宽贷款条件，提高贷款限额。至于贷款风险的问题，可以通过建立贷款风险基金及政策性的担保来防范。

2.建立政府住房金融机构

政府住房金融机构职能应该包括以下几方面：

（1）为投资建设面向中低收入阶层的经济适用住房、廉租房等的开发商提供政策性的优惠利率贷款，从资金上鼓励支持经济适用住房、廉租房的兴建，降低其投资资金成本，以有效增加公共住房的社会供给总量。

（2）为中低收入阶层购房贷款提供政府担保，可以建立专门的风险基金，解决中低收入家庭购房贷款难的问题，增强中低收入家庭的购房能力。

（3）为有一定还款能力，但难以支付首付款和交易费用的家庭提供首付款担保。2003年12月，布什签署了《美国梦首付款法案》，就对购房的中低收入家庭资助首付款①。我们可以借鉴这种方式，由政府住房金融机构为这部分居民先行支付一定比例的首付款，再由其分期支付。

（4）为其他专门性的住房金融机构提供财政贴息或低息贷款。

3.建立专门性的住房储蓄银行

建立专门性的住房储蓄银行可以较好地解决没有缴存公积金的中低收入居民的购房贷款问题。在这一方面，德国可以说是解决这个问题的典范。1929年，德国通过了《住房储蓄银行法》，从此，住房储蓄银行在德国成为独特的专门银行。目前，全德国40%的家庭签订了住房储蓄合同[5]。其主要特点有:

（1）先存后贷，以存定贷，保证资金来源。一般居民与银行签订合同后，每月至少存入贷款所需资金的0.4%，存够40%后即可贷款。

（2）利率固定，相对封闭。住房储蓄银行的存款利率均低于市场利率，一般存贷利率差为2个百分点，低利率有利于减轻购房贷款的负担。

（3）政府资助。住房储蓄得到德国政府的资助，主要通过奖励、政策方面。政府没有进行政策优惠补贴。

借鉴德国的做法，鼓励没有公积金的中低收入居民进行住房储蓄，为广大的中低收入居民解决住房问题提供广泛而优惠的住房贷款。

（四）成立专门的住房保障机构

1.保障运行机构

以相关法规为依据，成立住房保障的常设法定机构，如“住房保障中心”，统一协调各保障政策的执行。将目前由市房改办、解困办、危改办，以及建设局、房管局、财政局、物价局、人事局等各部门分散或需联合处理的有关住房保障的管理事务，集中到住房保障机构。住房保障机构接受政府指导、管理、监督和审计。

2.保障监督机构

各城市房地产行政主管部门要有专门机构监督住房保障工作，每年参与讨论住房保障工作的预算，检查、评估住房保障工作的透明度及整体效益，以达到住房保障工作正常运行的目的。

参考文献

[1]包宗华:《住宅与房地产》，中国建筑工业出版社，2002

[2]孟晓苏:《中国房地产业发展的理论与政策研究》，北京:经济管理出版社，2002

[3]曹振良等:《房地产经济学通论》，北京大学出版社，2003

[4]陈伯庚等:《城镇住房制度改革的理论与实践》，上海人民出版社，2003

[5]方瑛梅:“英国的住房制度及其借鉴”，《上海财税》，1997.8

[6]冯宗容:“廉租房运作机制评析及创新”，《经济体制改革》，2002.3

[7]傅振安:“住房公积金制度的改革、简化与淡出”，《中国房地产金融》，2005.2

[8]刘美霞:“自有和租赁住房消费结构研究”，《城市开发》2004.5

[9]田东海:《住房政策:国际经验借鉴和中国现实选择》，清华大学出版社，1998

[10]姚玲珍:《中国公共住房政策模式研究》，上海财经大学出版社，2003

[11]郑功成著:《社会保障学》，商务印书馆，2004

[12]文林峰:“完善住房保障体系的若干政策思路”，《中国房地产》，2005.3

[13]柯年满:“美国的公共住宅政策及启示”，《中外房地产导报》，2000.11

[14]龙驰:“住房政策中‘砖头补贴’与‘人头补贴’的经济学分析”，《中国房地产金融》，2004.7

[15]文林锋:“增加中低价位商品住宅供应量的政策建议”，《中国房地产》，2005.2