从经济发展的过程看，城乡居民共享城市文明是经济社会发展的必然趋势，也是发展的目的所在。即城市化是人类进步必然要经历的过程，是人类社会结构变革中的一个重要阶段。进入了城市化，标志着现代化目标的实现。由于城市化是一个渐进的过程，而在这个过程中，小城镇是城市化发展所必需经历的一个阶段。小城镇发展的顺利与否、布局合理程度以及对经济增长的正向激励，对经济社会的发展有着十分深远的影响。

分析浙江小城镇发展过程和现状，指出发展中存在的问题，寻找有关对策，对加快我省经济社会发展、提升农村居民的生活水平与生活质量意义重大。

从对小城镇研究的常规性和普查资料利用的有效性角度出发，本文将“小城镇”均指国家批准的建制镇，将农村街道、建制镇、乡和国营农场所辖区域统称为“乡镇级区域”。从地域范围来讲，“乡镇级区域”包括了县级政府驻地镇，大于“农村区域”。根据2006年第二次农业普查资料，浙江乡镇级区域内有农村街道264个、建制镇754个（县级政府驻地镇28个）、乡461个和具有乡镇政府职能的农场7个。乡镇级区域内年末户籍总户数1493.32万户，年末户籍总人口4448.08万人，其中农业户籍总人口3302.21万人。乡镇级区域年末户籍总户数占全省户籍总户数的比重为95.9%，年末户籍总人口占全省户籍总人口的比重为96.1%。

一、浙江小城镇发展的现状

改革开放以来，浙江小城镇发展经历了由行政分权到区域整合二个阶段，形成了数量上的激增到数量上的回归二个明显的阶段。1985—1998年，为小城镇的扩张阶段。这一阶段，在国家城市改革向农村扩散的政策作用下，各地以提高了基层经济主体活力为目的，将乡镇行政区域划小，浙江小城镇数量急剧上升，到1998年，全省建制镇个数达到1006个，比1985的510个增加近1倍。从2001年开始，是小城镇质量的提高阶段。这一阶段，各地以推动乡镇“撤、扩、并”为标志，通过乡镇行政区域的调整和重组来提高小城镇发展的品位。近年来，全省各地重视发挥区域性经济优势，优化小城镇的布局，促进要素集聚和基础设施的合理配置，积极推动乡镇行政区划的调整。2006年，浙江的建制镇个数缩减到754个，比2000年减少217个。其中2000年以来有150个以上的建制镇改设为街道。乡的个数缩减更多，2006年，浙江的乡个数缩减到461个，比2000年减少291个。

表1 1985年——2006年浙江行政区域变动表 单位：个

经过二十多年的发展，浙江小城镇发展不断壮大。通过对2006年第二次农业普查数据的分析，浙江小城镇发展呈现以下特点：

（一）小城镇规模扩大

2006年农业普查数据显示，浙江乡镇级区域中，建制镇的辖区面积最大，平均每个建制镇的辖区面积为86.7平方公里，为全省乡镇级区域平均规模的1.24倍。与1996年第一次农业普查数相比，平均每个建制镇的辖区面积扩大27.5平方公里。

平均每个建制镇有行政村和居委会30.6个，为全省乡镇级区域平均数的1.25倍；平均每个建制镇辖区人口3.68万人，为全省乡镇级区域平均人口的1.23倍，仅次于农村街道平均人口（4.47万人）；平均每个建制镇内的企业个数为590个，其中工业企业443个，为全省乡镇级区域平均数的1.2倍和1.33倍；建制镇内的企业，平均每个企业有从业人员1.14万人、为全省乡镇级区域平均数的1.2倍。

表2 2006年浙江乡镇级区域平均规模表

（二）小城镇集聚功能增强

从浙江小城镇建设的规模与人口集聚情况看，小城镇的功能与作用有着较大的发挥。2006年，全省754个建制镇的辖区总面积为6.54万平方公里，占全省乡镇级区域总面积的63.0%；年末户籍总人口2772.62万人，占全省乡镇级区域年末户籍总人口的62.3%；年末外来总人口608.00万人，占全省乡镇级区域外来总人口的48.9%。

从经济要素的集聚情况看，浙江小城镇经济要素与产出有着明显的优势。2006年，全省754个建制镇内企业总个数44.47万个，其中工业企业33.37万个，年末从业人员862.24万人，企业实缴税金597.45亿元，分别为全省乡镇级区域总数的61.2%、67.5%、60.7%和59.1%。2006年，全省754个建制镇的财政总收入为744.37亿元，占全省乡镇级区域财政总收入的60.3%；当年财政支出537.17亿元，占全省乡镇级区域财政支出的65.6%。

表3 建制镇基本情况表

（三）小城镇社会作用显现

从建制镇交通设施情况看，浙江绝大多数建制镇交通便捷。2006年，全省754个建制镇中，有二级公路通过的有552个，占73.2%；有704个建制镇可以在1小时到达县城，占建制镇总数的93.4%。

从建制镇社会服务设施拥有情况看，浙江建制镇教育、文化、医疗、福利、通讯、邮电等设施建设良好。平均每个建制镇有小学4.7个、中学1.9个，22.9%的建制镇拥有职业技术学校；全省所有建制镇有医院和卫生院，建制镇平均每万人的医生数14.8人，每万人拥有的医院床位数为18.9张；有91.0%的建制镇内有敬老院；平均每个建制镇有邮电所1.5个、储蓄所5.1个、图书馆1.8个、广播站1.0个；有92.4%的建制镇有市场，其中有综合性市场的建制镇占85.5%，有专业市场的镇占建制52.3%；94.8%的建制镇内有超市或百货商店，平均每个建制镇拥有19.2个超市或百货商店。

表4 平均每个建制镇拥有社会服务设施情况表

（四）镇区建设进展加快

从浙江建制镇的镇区建设规模看，全省754个建制镇镇区平均规划面积为6.96平方公里，实际建成区面积3.60平方公里。2006年末，镇区总人口达到974.21万人，占全部建制镇户籍人口的35.1%，平均每个建制镇的镇区人口为1.29万人。与1996年第一次农业普查数相比，平均每个建制镇镇区建成区面积扩大1.74平方公里，平均每个建制镇镇区人口增加了0.79万人，

从镇区社会服务设施建设情况看，83.4%的建制镇实现集中供水，83.8%的建制镇有垃圾处理站，30.6%的建制镇生活污水经过集中处理，70.0%的建制镇镇区有公交线路。

表5 建制镇镇区基本情况表

二、浙江小城镇发展中存在的若干问题

（一）小城镇的布局不够合理

从浙江各地建制镇的分布情况看，由于浙江各地建制镇的设立与转型大多数都来自行政的推动，在小城镇布局上考虑经济增长与区域要素集聚的不多。主要表现在三个方面：

一是浙西南建制镇设置偏少。从全省1486个乡镇级区域个数的构成来看，建制镇占整个农村基层政府50.7%，乡占31.0%，农村街道是整个农村基层政府的转型部分，占17.8%，具有乡镇政府职能的农场是农村基层组织的特例，占0.5%，这样的结构基本合理。但分11个市来看，温州、衢州、丽水等市的建制镇明显偏少，更多的基层组织以乡的形式存在。由于建制镇与乡的管理权限和财政分成比例存在的差异，地区间的发展也呈现较大的差异。

表6 各市建制镇、乡、农村街道结构表 单位：%

二是建制镇分布较散。从建制镇到县级政府驻地的距离来看，浙江建制镇的分布是比较散的。县级政府驻地的建制镇28个，占3.7%。其他建制镇到县级政府驻地的距离，在5公里以内的有11个，占1.5%；5-10公里的有81个，占10.7%；10-20公里的有221个，占29.3%；20-30公里的有198个，占26.3%；30-40公里的有112个，占14.9%；40公里以上的有103个，占13.7%。全省近三分之一的建制镇，距离县级政府驻地在30公里以上。按照半小时经济圈的布局要求，还有一定的差距。距离越远，建制镇接受县级城市的辐射与影响越小，城市公共服务与基础设施延伸的代价越高。

三是建制镇的辖区面积过小。从建制镇的辖区面积看，浙江部分建制镇辖区面积过小。建制镇辖区面积5-10平方公里的有2个,占0.3%；10-30平方公里的有85个,占11.3%；30-50平方公里的有137个,占18.2%；50-100平方公里的有297个,占39.4%；100-500平方公里的有232个,占30.8%；1000平方公里以上的有1个,占0.1%。建制镇辖区面积在50平方公里以下的占三分之一。辖区面积过小，影响了小城镇中心作用发挥。

(二)小城镇的集聚功能较弱

发展小城镇，就是为了让其在农村社会经济的发展中起到“核心”作用。对于一个功能完备的小城镇来说，它是区域内的工业中心、商业和服务业中心、财政金融中心、交通运输中心、科技教育中心和政治文化中心。然而由于目前我省大部分的建制镇镇区规模过小，建制镇镇区面积在5平方公里以下的有596个镇，占全部建制镇总数的79.0%，镇区人口小于2万人的建制镇有623个，占全省建制镇总数的82.6%，没有年成交额千万元以上市场的建制镇有352个，占全省镇总数的46.7%。所以，大部分建制镇区域经济发展的核心作用远没有形成，还只是简单的商品交换集合地，其工业、交通、通讯、科技等方面的作用还很有限，城镇基础建设滞后，公用设施不配套，建设档次、品位不高，环境质量较差，要素聚集能力不强，辐射面不广。

（三）小城镇的财力不强

从小城镇成长与发展的动力和机制看，小城镇的发展动力不外乎二大因素：一是小城镇的内在追求，即小城镇所在地的地方党委政府从自身发展的需要，改善发展环境，吸引要素流入，扩大城镇范围，提高城镇水平。二是外部推动力，即上级党委政府和外部主体，按照区域发展布局和经济增长收益需要，对某个特定小城镇进行投资与支持。就浙江小城镇发展的历程看，小城镇依靠自身财力的发展起了更大的作用，但浙江部分小城镇的财力还不够强。

表7 建制镇按财政总收入分组表

普查数据显示，浙江754个建制镇中，2006年财政总收入达到5亿元以上的有20个镇，占全省建制镇总数的2.7%，这些建制镇规模大，经济发达、综合实力强。但浙江仍有部分建制镇财政状况不足以支撑镇的发展，缺乏持续发展能力。2006年，全年财政总收入低于5000万元的建制镇有416个，占全省建制镇总数的55.2%，全年财政总收入减去当年财政支出，平均每个建制镇财政只结余254.84万元。这416个建制镇，平均每个建制镇当年负债140.28万元、累计负债389.49万元。全年财政总收入低于2500万元的建制镇有288个，占全省建制镇总数的38.2%，全年财政总收入减去当年财政支出，平均每个建制镇财政只结余77.08万元。这288个建制镇，平均每个建制镇当年负债91.32万元、累计负债279.51万元。

（四）集中度与产能力低于国内强省

从建制镇行政辖区面积的大小和人口等要素覆盖情况看，浙江建制镇集中度较低。从建制镇行政辖区面积来看，2006年，浙江建制镇的行政区划总面积为6.54万平方公里，占全省乡镇级区域面积的63.0%。与江苏、广东和山东三省的比较来看，浙江建制镇行政区域占乡镇级区域的比重明显低于江苏与山东二省，与广东接近。从建制镇人口所占比重来看，浙江建制镇的户籍人口占全省乡镇级区域户籍人口的比重为62.3%,低于江苏(81.8%)、广东(76.7%)和山东(67.1%)。

从建制镇的产出能力角度看，浙江建制镇的发展还需要突破。就2006年末建制镇的企业个数、工业企业个数、财政总收入等指标占全省乡镇级区域的比重看，浙江与山东省接近，但低于江苏与广东二省。

表8 建制镇情况省际比较表

三、对加快浙江小城镇发展的对策建议

（一）正确选择实现城镇化的途径，加速小城镇建设

城镇化的重要目标是建立一个合理的城镇体系，城镇的集聚效应既是一个总量问题，更是一个结构问题。从浙江近年来的实践可见，单一依靠大中型城市的扩张会给我们的发展带来人口过于集中、就业矛盾突出、生活环境差、治安整治困难等很多的城市病。而以大城市为核心、以中型城市为骨架、小城市为结点、小城镇为基础的网络型城市是城镇化发展的成功之路，既可以推进城市经济社会的发展，缓解城市发展与劳动力集聚之间的矛盾，又可以解决城市人口过于密集，生活与服务设施建设滞后的矛盾，还可以加速城市文明扩散，提高城市基础设施的利用效率与辐射能力。同时，还可以极大地降低农村人口走向城镇化所带来的成本。因此，我们在推进浙江城市化进程时，要转变观念，整合资源，全方位推进我省的城镇化建设。通过大城市建优、中型城市提质、小城市拓面，突出实现各自的辐射和功能互补，相互作用，提升城市化进程的整体效率，推动大、中城市和小城镇的协调发展。

（二）形成小城镇布局优化机制，加快要素聚集，做大做强 “中心镇”

从浙江建制镇的布局情况看，由于镇与镇之间距离过近，镇级竞争大于合作的现象在杭州、宁波、嘉兴、绍兴、台州等经济发达地区比较突出，这与小城镇设立之初的期望和初衷差距很大。从区域要素聚集的动力与流动情况看，要素聚集更多地依靠市场的力量，而浙江以乡镇、街道撤扩并为主导的小城镇建设，更多地体现了行政推动的力量。所以，我们要逐步建立小城镇建设的市场配置机制，鼓励经济发展快、要素聚集多的区域形成合力，将建制镇培育成为小城市。主要是在强镇扩权上下功夫，通过市场竞争与淘汰机制来整合镇级力量，鼓励发展快的建制镇加速扩张，当条件成熟时，将周边乡镇融合到现有强镇之中，实现市场竞争态势下的小城镇发展选择。

今后浙江省的小城镇发展布局：一是要与全省城镇总体布局相耦合。从区域经济整体发展的要求，即从环杭州湾产业带和城镇密集带加速形成，温台沿海产业带的经济密度和城镇规模迅速扩大，金衢丽产业带依托金华城市群、衢州城镇轴线和丽水点状发展，去考虑小城镇的布局，使全局和局部有机结合，形成以强镇为节点的城乡一体化新格局。二是要突破行政区划界限，统筹规划城镇的整体布局。对城镇密集的区域，按经济区域规划城市群，以经济联系的紧密度和经济辐射能力的强弱来界定和规划城镇，以经济区域代替行政区域，可进行乡镇行政区划的合理调整，逐步建立起科学合理的城镇空间布局和发展规模，使城镇在空间地域上形成有机整体。三是扩大“中心镇”范围。在现有141个强镇扩权的“中心镇”基础上，将没有列入“中心镇”、镇区人口在5万以上的建制镇也列入到“中心镇”，出台强有力的政策支持“中心镇”发展，把“中心镇”做大做强，提高“中心镇”对周边农村的凝聚力和辐射力。四是是要坚持分类指导。针对城郊结合型、专业市场型、旅游开发型、交通沿线型、开发新区型、古镇保护型等不同类型和性质的小城镇，提出不同的要求，充分发挥各自优势，形成各具特色的小城镇。

（三）构建政策平台，引导要素向小城镇集中

经济要素集聚才能推动小城镇的建设与发展，所以，我们要对现有的小城镇发展政策、投资政策和产业政策作一梳理，对不符合小城镇发展的政策要及时修改与完善，鼓励企业追求利润与效益，对阻碍经济要素流动的人和事要进行规范，降低小城镇成长中的体制和制度成本。对跨行政区域流动的要素要建立激励措施，同时，在行政层面上省、市、县政府要做好协调工作，处理好重点镇与周边镇、镇与村之间的利益关系，可以对一些入镇企业实行迁出地和引进地产值分列、税收分成、土地置换等办法。尤其是针对目前国家宏观调控，土地十分紧张的现实下，应大力推行标准厂房出租制，不但可以节省大量土地，而且可以大大减小中小企业的投资成本，从而加快中小企业向小城镇集中的步伐和积极性。

（四）加大财税激励力度，扶持小城镇建设

支持小城镇建设，需要政府、企业和农民的共同努力。而政府的财政支持可以通过激励政策的方式，引导各方资本参与小城镇的发展。为此，省、市、县三级政府应该统筹兼顾，从公共财政方面强化对建制镇的支持。一是各级财政要适当安排专项资金，以投资、贴息等方式对小城镇特别是重点镇的各项基础设施、社会事业进行倾斜，如交通运输、供水排水、污水及垃圾处理、燃气供应、电力、绿化等建设，教育、文化、医疗卫生等社会事业发展，使小城镇对农民有足够的吸引力，充分享受改革开放和小城镇建设的成果，实现基本公共服务均等化。二是进一步完善县以下财政体制，逐步强化小城镇的财政自主能力。特别是对重点镇而言，可借鉴广东、江苏做法，各级政府和财政应制定更加优惠的鼓励政策支持小城镇建设，如凡在重点镇范围内收取的基础设施配套费、耕地开垦费、水资源费、城建税、教育费附加全额或绝大部分返还，排污费除上缴国家外其余部分应返还等政策。对于经济发展快、城镇化程度较高、财政收支规模大的重点镇应建立比较完善的一级财政,并实行大预算口径（即税收收入和非税收入全部纳入镇财政局）管理，以规范各种资金的使用。

主要参考文献：

1、《我国小城镇发展研究综述》李宇等《中国农垦》2007年11期

2、《中国城镇化道路与小城镇建设》周民良《经济研究参考》2005年第70期