内容摘要：农村居民最低生活保障制度作为农村社会稳定的“最后一道安全网”，是我国社会保障体系的基本组成部分，是国家长期实施的一项社会救助制度安排。建立农村最低生活保障制度对于解决农村贫困人口温饱问题，实现社会公平正义与统筹城乡发展，构建和谐社会和建设社会主义新农村具有重要的意义。建立健全农村最低生活保障制度的关键在于如何科学确定农村居民最低生活保障线，这也是本文研究的目的。文章通过对第二次农业普查数据的研读，对我省农村低保制度现状、适度水平的比较评析，探寻符合我省农村实际情况的测算最低生活保障线的方法，并就进一步完善我省农村最低生活保障制度给出对策建议。

农村最低生活保障制度是政府对家庭年人均收入低于最低生活保障线的农村贫困家庭以户为单位，实行差额救助的一项制度，使符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题。2007年这项制度在我国全面推开，这是一项惠及九亿农民的民心工程，为农村贫困人群的生存和发展设立一道“最后的防线”，体现社会的公平，缩小收入差距，为构建社会主义新农村的目标发挥积极的作用。我省开展农村最低生活保障远远走在了全国前列，并以城乡居民享有平等的救助权利、资金来源由政府承担、救助方式灵活多样、管理程序科学规范等特征形成了独具特色的“浙江模式”。

如何确定农村最低生活保障线是建立农村最低生活保障制度的重要环节，目前的确定方法都带有较强原则性，根据当地经济发展情况和当地居民收入水平而确定的维持农村居民基本生活的最低支出标准。由于我国经济发展的不平衡，农村低保资金分担不合理，测量低保标准的方法不统一、不科学等，使目前我国农村最低生活保障线标准缺少科学依据和实际可操作性，且存在城乡差别和地区差距较大等问题。为此，通过对现有我国农村最低保障线现况的评析、比较，努力探索一套更符合科学发展需求，又切实可操作的方法是本文研究的出发点。

一、我省农村最低生活保障制度概况及最低生活保障线的变迁

自20世纪80年代初以来,农村经济体制的改革和社会主义市场经济体制的初步确立,使我省农村的社会经济状况发生了根本变化，综合经济实力显著增强，人民生活水平日益提高。与此同时，计划经济时代以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体,农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱,养老问题、医疗问题及部分文化水平低、能力弱、积累少的低收入农户贫困问题显得尤为突出。面对现状，省委、省政府早在1996年就在全国率先开展我省农村最低生活保障制度的试点。经过十年时间的建设，我省农村新型社会救助体系框架基本形成，对农村贫困人口基本做到了现有条件下的“应保尽保”、“应补尽补”，这一举措被国内誉为农村低保的“浙江模式”。

（一）浙江省农村最低生活保障制度建立进程

1.我省农村最低生活保障制度建设经历的三个阶段

（1）建立推广阶段（1996年至1998年）。我省的农村低保工作初始就采用了城乡一体的方针。1996年底在建立城市低保制度的同时，省委、省政府提出了“统筹考虑城镇居民和农村居民基本生活的需要，专门成立最低生活保障领导小组，由政府牵头多部门配合”，出台了《关于在全省逐步建立最低生活保障制度的通知》,实施城乡联动，整体推进，加快农村低保工作进程。

（2）探索完善阶段（1999年至2000年）。1999年8月，为规范和完善最低生活保障制度，浙江省民政厅确定11个县市区作为示范县市区，采用“市场菜篮法”为主要依据测算最低生活保障标准。

（3）依法规范阶段（2001年至今）。2001年颁布实施《浙江省最低生活保障办法》,办法规定:“凡家庭人均收入低于其户籍所在县市最低生活保障标准的城乡居民,除本法有特别规定的外,均有从当地政府获得基本生活物质帮助的权利”。我省农村低保制度最终以省政府令的形式确立下来并接受广泛监督，是全国最早的一个保障城乡居民享有低保救助的省政府规章。这一规章是对《宪法》规定公民遇到生活困难时有得到政府和社会救助权利的具体化，开全国以政府规章形式实施城乡一体最低生活保障制度的先河，同时还引领了农村合作医疗、农民养老保障等福利制度在农村的建立和发展。为了确保农村居民最低生活保障切实落到实处, 2003年8月浙江省政府办公厅又发布了《关于进一步做好最低生活保障工作的通知》,要求全省进一步完善最低生活保障政策,加大扶持力度,加强监管工作。在省政府的重视下,各县市区政府把最低生活保障作为稳定农村的大事来抓,作为启动农村社会保障的基础工作来做,认真部署落实，相继出台了《城乡居民最低生活保障实施细则》，使省、市、县、乡镇的农村最低生活保障制度得以不断健全和完善，农村低保工作有法可依，基本实现了农村低保工作规范化、制度化。

2.我省农村新型社会救助体系框架基本形成

（1）基本实现农村最低生活保障“应保尽保”，“应补尽补”。最低生活保障制度的实施给越来越多的农村贫困人口带来了福音。2001年全省仅有23.4万农村人口被纳入最低生活保障。至2008年三季度,全省农村低保对象达到54.7万人,人均月低保标准183.10元,人均月补差金额103.8元。在“应保尽保”的同时，根据粮食、副食品物价上涨，就医、上学、维修旧房屋资金难等实际困难，及时出台了物价、医疗、上学、维修旧房补贴等四项救助补贴补充规定，做到“应补尽补”，使农村困难户的实际生活困难得到及时和妥善解决。2007年和2008年由于食品、燃料为主的居民消费价格大幅上涨，直接影响到农村低收入人群的日常生活，省政府启动低收入居民价格动态补贴机制，两年时间分别对农村低保对象按120元/人和345元/人的标准发放物价补贴。全省共计发放困难群众物价补贴1.54亿元。

（2）被征地的农民生活基本得到保障。自2003年我省建立被征地农民基本生活保障制度到2008年上半年，已有310万名被征地农民纳入社会保障范围，其中：260万名参加基本生活保障，50万名参加职工基本养老保险；已有118万名符合条件的参保人员按月领取基本生活保障金或基本养老保险金。

（3）农村五保户集中供养率超过90%。到2007年底我省已集中供养农村五保对象45501人，集中供养率达94.28％。2007年全省各级财政共计投入资金5.8亿元，各地新建、改扩建敬老院227所，新增床位数超过8000张。

（4）新型农村合作医疗全面覆盖，医疗救助制度成效显著。2007年1-3季度，87个县（市、区）已实行新型农村合作医疗制度，全省参合农民达2997万人，占全省农民总数的89%，累计筹资60.56亿元，报销医疗费用50.3亿元，2651万人次受益。

（5）基本实现不让一个学生因家庭贫困而失学。在全省范围内推行“教育券”制度，助学规模从低保家庭子女扩大至高于低保标准但生活较困难(高于低保标准20%)的家庭，完善了以“奖、贷、助、减”为主体的高校家庭困难学生资助体系，基本杜绝大学生辍学现象。

（6）推进农村危旧房改造工程和下山脱贫小区建设，进一步解决农村低保人群住房难问题。

二、我省农村最低保障标准的变迁

我省农村最低生活保障标准线的确定，主要是根据当地最低工资调整、各级财政收入情况及上级调标要求，不定期调整。随着“十五”期间我省经济的快速增长，人民生活水平大幅提高，最低工资标准几乎做到了年年上调。各级政府本着对农村低保工作的高度重视，加上财政的有力保障，自2001年起的8年时间低保标准是一提再提，低保人口一扩再扩，并在全省范围内都做到了低保金的足额发放。2008年9月份我省农村低保平均标准达到183.1元/月，比2001年的101元/月增长81.3%，年均增幅达9.0%；月均补差额从2001年的37元增加到2008年9月的113元，增长200.1%；全省民政部门对农村低保救助资金的投入也从2001年的1.01亿元增长到2007年的5.72亿元，切实做到了对农村困难群众的补助。

表1 2001-2008年我省农村平均最低保障标准

二、对我省农村最低保障标准的评估

社会保障制度的建立并不等于一切问题的解决，社会保障制度能否真正长期有效发挥“安全网”和“稳定器”的作用主要依赖于适度的社会保障水平，使其有助于社会保障基本目标的实现，社会经济稳定发展，公民福利的切实维护。

（一）我省农村最低保障制度对农村贫困人口的保障率不断提高

我省自2001年颁布实施《浙江省最低生活保障办法》以来，纳入低保范围的农村贫困人口数连年增加，低保对象人数占农业人口的比重不断提高。农村低保对象人数从2001年的23.58万人增长到2007年的56.14万人，6年间收益人群增加了1.4倍。2001年农村低保对象占农业人口比重只为0.67%，到2007年上升至1.63%。根据全国第二次农业普查数据，对省定贫困村的4084户农户和省以下定贫困村的638885户农户调查，其中3.7%的家庭受到了农村最低生活保障，7.5%参加农村社会养老保险，87.0%的家庭参加了农村新型合作医疗。

从2003年开始实施“欠发达乡镇奔小康工程”，使我省农村地区进入全面建设小康社会、基本实现向现代化迈进的新阶段，浙江成为全国首个没有贫困乡镇的省区。我省欠发达地区农村贫困发生率到2006年仅为2.6%，贫困人口大幅减少，符合最低生活保障条件的低收入农户全面纳入最低生活保障，“低保”制度对农村贫困人口的保障率不断提高。

表2 2001-2007年我省农村低保人数增长情况

从我省农村低保支出占财政支出的比重来看，从2001年有0.17%的地方财政支出用于农村低保，到2007年这个比重已上升到0.32%，7年时间增长近一倍。值得注意的是，2001-2004年农村低保支出比重上升明显较快，2005-2007年相对于快速膨胀的地方财政预算，农村低保保障水平只是维持在一个稳定水平。

表3 2001-2007年我省农村低保支出比重

（二）最低保障标准对农村贫困人群生活保障力度维持较低水平

为了检验我省现行的农村最低保障标准是否能满足农村贫困人群基本生活需要,通过收集2007年我省农村居民家庭平均消费支出、最低收入户消费支出、食品消费支出等数据进行对比，验证“低保”标准的保障力度。数据显示，全年农村低保标准2197.2元，最低收入户（占全部被调查农村人口的10%）生活消费支出3370.51元，低保标准仅相当于最低收入户消费支出总额的65.2%。以2007年我省农村低保对象月均补差94.66元计算，全年每人受助额度为1135.92元。低保对象拿到的救助金额仅比食品支出多了10元钱，低保救济除了购买食品与日常生活必需品外所剩无几。从我省现行的农村低保保障水平来看，只是对贫困人口的“吃饭”、“穿衣”以及大部分“住房”进行了保障，只能称作以维持生存为目的的“基本”保障，对农村低收入人群的教育、医疗等需求还要依赖其他社会救助手段来解决。

表4 2007年浙江省农村居民人均消费支出 单位:元

（三）当前我省农村最低保障标准处于全国较前位置

根据民政部网站2008年10月份公布的各省民政事业统计数据显示，截至2008年9月，浙江省农村人均最低生活保障标准为183.1元/月，在全国列第5位，除上海、北京、天津三个直辖市外，仅次于广东省。同期全国平均农村最低生活保障标准为81.5元/月，浙江标准为全国平均水平的2.25倍。从全国282个地级市来看，我省十一个设区市的农村平均低保标准均位于全国前列。杭州市标准为215.09元/月，列第7位，宁波市标准为211.11元/月，列第9位，绍兴市标准为200元/月，列12位，全省最低的丽水市标准为155.40元/月，列全国第24位。从农村低保月均补差额（低保对象实际领到的低保金）来看，浙江省补助水平为月人均113元，居全国三十一个省、直辖市、自治区首位，其次是北京市101元。浙江省农村最低生活保障人数为546815人，在全国列第24位，用于农村最低生活保障的支出为54263.6万元，在全国列第14位。通过上面的统计数据显示，相对于浙江省居全国各省、市（区）首位的农民收入水平，农村最低保障标准略低。浙江省农村低保资金投入列全国14位，比保障人数全国24位的排名提升了10位，加上全国最高的农村低保月均补差额，说明凭借我省快速发展的农村经济和良好的财政保证，我省农村低保的实际补助水平已经处于全国领先的位置。

表5 全国主要省、直辖市农村平均最低生活保障线比较

（四）我省现行的农村最低保障标准存在的主要问题

1.低保标准存在较大的城乡差别和地区差别。通过我省各设区市城镇和农村的低保标准对比可以发现，城镇低保标准要远远高于同一地区的农村低保标准。我省11个设区市的农村低保标准，大致相当于同一地区城镇低保标准六成略多一点的水平。差距最小的是绍兴市，农村标准200元，相当于城市标准的66.7%；差距最大的是湖州市，农村标准167.6元，相当于城市标准的58.2%。

除城乡差别外，各地区间差别也较大。我省农村低保标准高低大致分了三个档次。杭州、宁波、绍兴三地标准均在200元以上，其中杭州为215元为全省最高；嘉兴、台州、舟山、金华、温州五地标准在185元-175元之间，属于中档；湖州和丽水标准最低，在170元以下。最高的杭州市标准比丽水市标准要高出38.7%。而且在全省范围内，各个市的农村低保标准也相差悬殊。

造成居民最低生活保障标准城乡差别和地区差距的原因是多种多样的，一般来说经济发展的不平衡、农村低保资金分担不合理是形成差异的主要原因。一是城乡居民生活水平不同对低保标准的影响。体现居民生活水平的指标主要包括消费支出，消费结构(含恩格尔系数)等。2007年浙江省城镇居民家庭每人消费性支出为14091元，同期农村居民家庭人均生活消费支出为6442元，仅为城镇的45.7%。农村恩格尔系数为36.4，要比城镇34.7高出1.4个百分点。二是各地居民人均收入水平对低保标准的影响。目前我省城乡之间、地区之间人均收入还是相差较大，2007年我省农村居民人均纯收入8265元，同期城镇居民人均可支配收入为20574元。各地农民收入比较，宁波市农村居民人均纯收入10051元，比省内欠发达的丽水市4373元高130.0%。三是各地财政承受能力对低保标准的影响。经济发展不平衡还直接表现为人均财政收入的上下悬殊，财政供给能力的差别是导致低保标准相差较多的主要原因。2007年丽水市人均财政收入为2205元，而宁波市人均财政收入达到了12824元。地方财力的充盈，能够支持较高水平的低保标准及足够数量的低保对象。

表6 2008年三季度我省各设区市城乡低保标准对比

2.现行农村低保标准对缩小农村贫困人口收入差距作用甚微。根据2001年-2007年浙江省生产总值、城镇单位职工平均工资、农村居民年人均纯收入、年度农村低保标准这四组数据的对比说明，虽然近6年来我省经济取得了年均18.6%的快速增长，但是从城镇单位到农村再到农村低收入群体，这三个阶层的收入增速却是递减的。可以说，虽然我省各级政府多次调高最低工资标准及农村低保标准，但是农村低收入群体的保障标准相比农村平均收入水平，相比城镇职工工资水平是下降的，更是远远低于全省生产总值的增长。2001年-2007年，全省生产总值从6748亿元增长到18780亿元，增长1.78倍；城镇单位职工平均工资从15770元增长到30854元，增长0.96倍；农村居民年人均纯收入从4582元增长8265元，增长0.80倍；年度农村低保标准从1212元增长到2007元，仅增长0.66倍。2001年全年农村低保标准相当于农村人均纯收入的26.5%，相当于城镇单位职工平均工资的7.59%；至2007年农村低保标准相当于农村人均纯收入的24.3%，相当于城镇单位职工平均工资的6.51%，6年间这两个比重分别下降了2.2和1.0个百分点。农村低收入群体虽然受到政府部门的补助，但是经济越发展，农村贫困群体与平均水平的收入差距反而在扩大，表明现行的农村低保标准并未起到有效缩小贫富差距的作用。

表7 2001年-2007年浙江省产值及收入增长

3.最低保障标准的确立缺少科学的测算依据。我省农村最低生活保障标准线的确定方法主要依据是《浙江省最低生活保障办法》，办法中仅给出了原则性意见。规定最低生活保障标准，按照当地维持居民、村民基本生活所必需的费用确定。各设区的市、县(市)最低生活保障标准，可以根据城乡差别，分别确定、执行不同的最低生活保障标准。省内大多数市、县（区）的低保实施细则，均把确定低保标准线的方法做如下规定。第一是城镇居民最低生活保障标准，应不低于当地上年企业最低工资标准的40%。第二是农村居民最低生活保障标准，应不低于当地城镇居民最低生活保障标准的60%。最低保障标准线的确定和每年的变迁既缺少理论依据也无科学的测算公式。

三、探索适合我省农村的最低生活保障标准测算方法

最低生活保障标准就是维持城乡居民基本生活需要的最低食物消费和非食物消费之和，一般以货币的形式表示。其收入低于这一标准的则被视为贫困人口，政府和社会应该给予救助。因此，最低生活保障标准是政府确定是否给予贫困人口救助的标准。城市最低生活保障标准的确定已经形成了一套行之有效的方法，从目前来看也是比较合理，而农村最低生活保障标准的确定却一直是各地制度建设中的难题。

（一）目前我国农村最低保障标准确定的主要方法

对于确定农村最低保障标准的方法，目前我国仅有一部原则性的指导文件。1996年民政部颁发了《农村社会保障体系建设指导方案》，规定“保障标准根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承受能力来确定和调整，并由政府或政府主管部门公布实施”。由于没有规定具体的测定方法，我国各省市对最低生活保障标准的确定也是千差万别。目前主要有以下几种方法。

1.以每年国家确定的贫困线作为农村最低生活标准。目前，一部分市、县直接以国家每年发布的农村人口贫困线作为最低生活保障标准。2001-2007年国家认定的农村绝对贫困人口年纯收入标准为：2001年630元；2002年627元；2003年637元；2004年668元；2005年683元；2006年693元；2007年785元。我省建立农村低保制度之初，拟订的贫困线标准就远远高于全国水平，使国家贫困线仅具有理论上的参考意义。从2003年“欠发达乡镇奔小康工程”开始，低收入农户标准为家庭人均纯收入低于1500元，到2008年“低收入农户奔小康工程”低收入农户标准为家庭人均纯收入低于2500元，达到了世界银行将每人每日1美元定义为最低标准的贫困线。

2.按最低工资标准来确定。如我省政府要求，各市、县城镇低保标准一般按上年度当地最低工资标准的40%确定，农村低保标准原则上按城镇低保标准的60%确定。

3.按基本生活必需品需求确定。如山东省胶州市，在1996年建立农村居民最低生活保障制度时，以人均每月最低生活必需品需求80元计算，其中粮食18公斤合35元，柴草60公斤合8元，食油0.5公斤合5元，副食开支15元，房屋维修7元，医药费5元，衣被支出5元。考虑到1995年胶州市农民人均年收入已达2218元，市、乡财力村集体都可以承受，因此，确定1996年人均最低生活保障标准为960（12*80）元。

4.综合法。采用基本的食物消费支出、恩格尔系数、农民人均纯收入、农民人均生活消费支出、基本生活消费品物价指数、财政承受能力等因素来确定。北京市农村低保标准的测算方法首先测算全市农村低保的平均标准，然后乘以区县平衡系数，再加上或减去适当的调整数后得出。具体测算公式为：区县农村低保标准＝（全市农村低保平均标准×区县平衡系数）±调整数。

5.“马丁法”来确定。如山西省农调队根据2001年山西农村住户抽样调查数据资料和2001年山西农村贫困监测数据资料，用“马丁法”计算的2001年山西农村居民最低食物贫困线为495元，非食物贫困线为125元，由此得到2001年山西农村居民最低生活保障线为620元，即在正常情况下，年人均纯收入在620元以下的农村居民被视为应纳入最低生活保障救助的贫困人口。

从目前全国各地测算最低保障标准方法看，主要考虑的是地方政府有多少财力、本地的人均收入等因素，“以钱定人”的情况比较普遍，而较少考虑其科学性，是否体现社会公平等因素，结果导致农村低保标准普遍偏低，并形成低保标准的城乡差别和地区差距。另外在确定农村低保标准的过程中还有认识方面的问题，认为农民多少可以利用土地自我保障，象征性地给点补助就可以了。如在城乡接合部或部分征地转居的地区，往往出现居住在同一个地区的居民，有的享受城市低保，有的享受农村低保，两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突，有失社会公平。

（二）国际上通行的主要测算方法

目前国际上通行的最低生活保障标准确定方法大概有四种。

1.恩格尔系数法。恩格尔系数表示食物支出占家庭总支出的比例，恩格尔系数越大表明家庭生活水平越低，当低到一个家庭的收入无法为其维持社会最低生活水平标准时，就需要获得社会救助。较为科学可行的最低生活保障线应为基本生活费支出占农民人均收入的28%左右。视各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。经济发达地区，农民收入水平高，基本生活费支出在人均消费支出中的比重小，恩格尔系数低，参照系数可低一点，以26%为宜；经济欠发达地区，农民收入水平低，贫困程度重，基本生活支出在人均消费支出中的比重大，恩格尔系数高，参照系数可高一点，以30%左右为宜。

2.按人均收入来确定贫困线，即最低生活标准相当于人均纯收入的一定比例，收入低于这一比例的人口即为社会救助的对象。

3.基数法，即用一个保障最低生活所需物品和劳务的金额作为基数，收入达不到一定基数的即为需要救助的对象。

4.“马丁法”。“马丁法”是近年来国际上较为流行的普遍适用于发展中国家测定贫困标准的一种新方法。这是世界银行贫困问题专家马丁·雷布林先生多年来对发展中国家贫困问题研究与实践的基础上提出的。“马丁法”使用的主要步骤：（1）依据营养学家推荐的不同国家或地区的人的生存极限热量标准，确定食物清单及其消费量，并以困难户食物消费的平均价格计算出食物贫困线；（2）利用回归模型等计量方法，把那些刚好有能力达到生存营养需要的调查户有代表性的最低非食品支出计算出来。即求出那些消费总支出(或人均纯收入)恰好等于食物贫困线的调查户的非食品支出，就可以得到贫困户的最低非食品支出。因为一个靠牺牲基本食物需求用于获取少量的非食物商品的住户，其非食品支出是维持生存和正常的活动必不可少的，也是最少量的。（3）把由此求出的最低非食品支出作为非食物贫困线，加上已知的食物贫困线，就是我们用来判断贫困人口的最低贫困线。

这些方法各有其优点和缺点，如“马丁法”的优点，一是采用数学方法模拟居民消费变化规律，测算的贫困线在某种程度上能够避免主观随意性；二是较科学的解决了基本非食物消费标准的计算问题。其缺点是数据计算量大，操作过程相对复杂。而按人均收入来确定贫困线的办法简单，容易操作，但不能缩小由国民收入第一次分配形成的城乡差别和地区差距。

（三）探索和认证适合我省农村最低保障标准的方法

1.计算公式推出的主要依据。科学确定农村最低生活保障线的基本要求既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要防止保障线过高出现“搭便车”倾向，助长不劳而获的思想。主要考虑因素：（1）当地农村居民能够维持生存的最低费用。（2）当地的低收入居生活必需品的物价指数。改革开放30年来，农村居民的收入是增加了，可是物价也涨了。收入增加要扣除物价上涨的因素，最低生活保障线标准的确定也要随物价的变化做相应的。（3）当地农民的人均纯收入。农村居民人均纯收入也是判断贫困的一个依据，当最低生活保障线确定后，如果人均纯收入低于农村居民维持基本生存必须消费的物品和服务的最低费用，则说明当地农村居民中有相当部分家庭的生活处于贫困状况，需要政府的救助。（4）“马丁法”的使用。

2.计算公式的推出和计算步骤。

（1）计算公式。为了在符合政府规定的原则性意见前提下，又便于科学的测算，得出如下公式：

RSSt=[Ft-1+NFt-1]*(Pt-1/100)*(St-1/St-2)*A

其中，RSSt为第t年农村月人均最低生活保障线标准

Ft-1为第t一1年农村月人均食物贫困线

NFt-1为第t一1年月农村人均非食物贫困线

Pt-1为第t一1年当地的低收入居民基本生活费用价格指数

St-1为第t一1年当地农村居民人均纯收入

St-2为第t一2年当地农村居民人均纯收入

A为财政支付能力系数,取值区间可定为0.9～1.1

1）F+NF为当地农民维持生存的最低费用，其中F指基本食物需求，NF指非食物需求，包括衣着、水电、交通、基本医疗等。2）P／100为当地低收入居民基本生活费用价格的变动指数，我省自2007年开始编制低收入居民基本生活费用价格指数，主要反映生活必需品价格变动对城乡低收入群体生活的影响程度，为制定最低工资标准、提供物价上涨动态补贴及最低生活保障线提供重要依据。3）(St-1/St-2 )指当地农民月人均纯收入变动指数。以上各因素是不断变化的，保障线标准应随着这些因素的变化而每隔一段时间(一般为一年)调整一次。

此计算公式期望达到的目标是，

1.科学测算当地农村居民的食物贫困线和非食物贫困线，切实保证贫困人群基本的生存和发展需求，即首要解决低保对象的温饱问题。

2.避免因价格上涨而导致低保标准实际保障力度下降的情况。公式引入低收入居民基本生活费用价格指数，相比平均居民消费价格指数（CPI）更能准确反映物价上涨对贫困农村居民生活的影响。根据一定时期内物价变动情况及时调整农村低保水平，结合临时性的物价动态补贴，防止短期内物价快速上涨使低保家庭出现生活困难。

3.考虑农村平均收入水平增长情况，防止因低保标准基数低、上调幅度小，导致低收入农户保障标准和农村平均收入水平差距越来越大，低保户更趋边缘化的问题。农村最低生活保障能真正发挥缩小收入差距、体现社会公平的功能。

4.结合地方财力支付能力，低保标准对应社会经济的发展动态提高。公式中以增大财政支付能力系数的方法调高低保标准，低保对象得以共享发展成果。

（2）计算步骤。第一步，根据“马丁法”计算人均食物和非食物贫困线。这项工作需要大量的统计数据和数学模型支撑，一般可以在几年内做一次具体的模型数据。主要计算数据来源可由各地的农村住户资料取得。第二步，计算低收入居民的基本生活费用价格指数。这项统计数据从2008年开始，每年都由国家统计局浙江调查总队编制和公布。第三步，计算前二年的农村居民纯收入。第四步，计算近三年的财政收入平均增速，A=1+财政收入增速。

（3）计算结果的认证。以2007年数据为例进行结果的认证。1）由马丁法计算2007年浙江省低收入农户食物贫困线和非食物贫困线，得到月人均食物贫困线110.4元，月人均非食物贫困线73元。9。2）2007年浙江省低收入居民基本生活费用价格指数为105.6（首次试编）。3）2007年农村居民人均纯收入8265元，2006年农村人均纯收入7335年。4）设财政支付能力系数A为1。

根据公式，RSSt=（110.4+73.9）*（105.6/100）*（8265/7335）*1=219.1元

计算结果比2008年公布的183.1元的农村低保标准高了36元，其实月人均食物贫困线加上非食物贫困线为185元，与现行低保标准几乎一致，最后结果的差距主要是由于2007年低收入居民基本生活费用价格上涨5.6%和农村人均纯收入上涨12.6%所致。结果表明基本符合实际需求，同时在考虑到经济发展和财政收入方面引进的系数A，又可以适当考虑到财政的支付能力，这个计算公式既具有了科学性，又具有实际可操作性，不失为一套确实可行的测算方法。

四、完善我省农村最低保障线的几点思路

综上所述，虽然目前我省农村的低保制度建立和最低保障线的确立都走在了全国前列。但同时我们也看到，与我省经济发展水平及财政收入状况相比，作为沿海发达省份，尤其在制定科学、规范最低保障标准确定上需要作进一步的研究和确立。另外，从我省低保家庭生活状况抽样调查显示，造成家庭贫困的首要原因是家庭中有成员生重病或长期生病，由于缺乏必要的医疗保险，长期的医疗费用支出远远超出整个家庭的支付能力而造成低保户。为此，如何完善我省农村最低保障线提出几点思考建议。

1.及时调整最低保障线标准。根据本文上面提出的“适合我省省情的农村低保线确定方法”公式看，由于我国正处在经济快速发展时期，物价变动的频繁（P/100）、农民收入水平的较快增长(St-1/St-2)、地方财政收入的快速增长（A），决定了最低保障线标准应及时作出调整。

（1）根据物价上涨幅度及时调整最低保障线。物价上涨直接导致低保金实际购买力的缩水，使低保制度对农村贫困家庭生活的保障力度出现下降。因此，我省作为最早实行根据低收入居民基本生活费用价格指数对困难家庭实施物价动态补贴机制的省份，建议年度低收入居民基本生活费用价格上涨幅度即使低于3%，至少在1%-3%之内，也应调整一次最低保障线，以确保最低保障线真正的含金量。

（2）根据经济发展水平及时调整最低保障线标准。从近五年（2003-2007），我省的GDP年平均增速达14.1%；省财政收入年平均增速高达22.7%；我省农村居民年均纯收入增长也达10.8%。从上三项重要指标显示，近五年来的年均增速均超出两位数，因此，及时调整每年的最低保障线标准成为一种必然要求。

2.加快农村社会保障事业的发展，完善以低保线为保底，医疗、养老等各项社会保障制度。

（1）对从事农业生产的农民解决最低生活保障线和基本医疗、养老保障。首先是建立起规范的农村最低生活保障制度，切实保障农村低保户的基本生活。其次是加快推进新型农村合作医疗和农村医疗救助制度建设，加大农村医疗救助力度。第三是探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度。

（2）对“失地”农民的保障。按照《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号）和《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障指导意见的通知》（国办发[2006]29号）要求，做好农民工和失地农民就业和社会保障工作，重点是加快推动农民工参加工伤保险和建立大病保障机制；采取多种方式保障他们的基本生活和长远生计，并合理确定保障水平。

3.努力扩大最低保障线的覆盖面。我国宪法规定“中华人民共和国公民在年老、生病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”最低保障线是作为一名公民所能享受的最低生存保障，由于我省人口众多，低保家庭占总贫困家庭的比例并不高，我们不该仅从最低保障线金额历年的增长，在全国的排名靠前等数据上，而遗忘那些处在收入水平略高于低保户，又远离平均收入水平的家庭的贫困线边缘户，由于他们未列入低保家庭，而失去政府保障救济，使他们实际的困难程度有时还大于低保户。伴随我国国力的不断强大，加大对社会困难家庭的救助力度将会成为政府财政部门一项重要的职能。

4.政府加大对农村保障线机制的投入，缩小城乡、地区最低保障线差别。从目前我省农村低保线标准就可看出，农村的低保标准是城市的六折水平，尽管部分农村居民有农田的收入加以弥补，但实际上大部分农村低保家庭标准达不到城市低保家庭水平，而我省的绝大部分低保家庭又生活在农村，若从医疗保险方面看城乡的差别就更大了。因此，政府加大对农村保障机制的投入应该成为政府部门转变观念，缩小城乡、地区差别，切实提高农村贫困群体的收入水平，扭转农村贫困群体边缘化的趋势，还宪法赋予农民的一项权利。