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幅度7一推进社会主义新农村建设的若干意见》社会主义新农村建设的重点领域之一是不断加快和完善基础设施建设，而基础设施建设必须得到金融资金支持。改革开放30多年来，浙江金融业在支持“三农”、推进城乡一体化等方面取得了显著成效，农业和乡镇企业贷款以年均26%的幅度增长。近几年来，浙江省委省政府相继制定和实施《浙江省统筹城乡发展、推进城乡一体化纲要》，启动“千村示范、万村整治”等系列工程，提出到2012年：浙江城乡经济社会发展一体化体制机制初步建立，城乡公共服务均等化水平明显提高，农村基础设施更加完善，积极推进农村金融体制，做好三农投入机制创新。在这样的时代背景下，基于浙江新农村建设的基础设施基本情况，对农村基础设施投融资体制进行探讨，对于促进浙江乃至全国的农村改革发展都具有重要的理论价值及现实意义。
一、浙江农村基础设施投融资体制改革进程
改革开放前，为适应当时的“逐步实现社会主义工业化”的总路线以及支援国家工业建设等政策，浙江农村基础设施的供给主要在人民公社内部解决。在政企合一的人民公社制度下，无论是生产队、生产大队还是公社本级，都既是一个政权实体，又是一个经济组织，通过税收手段筹集农业基础设施建设资金的能力十分有限，并且仅限于本公社之内，因此，造成了农村基础设施制度内供给的不足，不得不主要依靠制度外供给。当时农村基础设施建设投入来源主要有两种方式：物质和劳动，其显著特征是大量使用劳动力，劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度。同其他制度相比，公社制度调动劳动力的能力最强，在工分制条件下，工分总量的膨胀几乎不受限制，工分是“取之不尽，用之不竭”的资源。可以说，工分制以及工分总量膨胀的无约束，大量使用劳动力，用人力成本代替物质成本，是人民公社时期浙江农村基础设施供给的主要形式。
1978年12月，中共十一届三中全会的胜利召开拉开了中国改革开放的序幕。之后，人民公社逐渐解体，取而代之的是乡镇政府和村民委员会的成立，并设立了乡镇财政。乡镇政府取代人民公社成为农村基层政权，并承担起本辖区基础设施供给的职责。但事实上，在改革开放后的近20年间，中央政府虽下放了事权，却没有给予地方相应的财权，1994年的分税制改革也没有充分考虑到乡镇政府的财政利益，不但没有增加乡镇政府的制度内财政收入，反而使大多数乡镇财政收入陷入困境，基础设施供给严重缺乏。这一时期农民作为农村基础设施供给主体开始明朗化。一是向集体组织交纳各种统筹提留以及土地承包费等，包括村提留的公积金、公益金、管理费、农村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路建设费等等；二是各种行政事业性收费、教育集资、乡村范围内的生产和公益事业集资以及各种摊派、罚款和收费；三是按国家法规规定，农村劳动力每年应承担的义务工和积累工。从以上三部分可以看出，此时浙江农村基础设施的供给与人民公社时期相比，并没有发生根本性变化，仍以制度外供给为主。农民更是被理所当然地视为农村基础设施的供给主体而承担各种税费为农村基础设施筹集资金，由农民自己为农村基础设施买单。农村基础设施的供给依然没有被纳入制度内供给轨道。
2000年以来，中国开始逐渐实行农村税费改革，其主要内容是规范农村收费行为，切实减轻农民负担，核心是通过国家的转移支付来解决农村财政问题。2002年，浙江全面启动农村税费改革，率先在全国停征了农业特产税，其后改革不断深化，相继取消了专门面向农民收取的乡统筹费、屠宰税、农业特产税、各种政府性集资，以及摊派、劳动积累工和义务工等。2003年，浙江提出逐步取消农业税，2004年，全省有四分之三的县市停征了农业税，农业税由2003年的6亿元下降到0.4亿元，2005年，全面免征农业税，比2006年中央一号文件提出的在全国范围取消农业税提前了一年。农村税费改革为规范农民税费、减轻农民负担起到了积极的作用，同时农村财政困难问题也得到一定程度的缓解，2006年浙江乡镇级财政预算内收入194.14亿元，比2000年增加1.04倍，年均增长12.6%。在金融机构贷款中，2006年浙江用于农业和乡镇企业的贷款为2396亿元，比2000年增长1.6倍，年均增长17.2%，比乡镇级财政预算内收入年均增幅高4.6个百分点。
二、浙江农村基础设施投融资体制面临的问题
长期以来，浙江各级党委和政府高度重视“三农”，坚持城乡统筹，切实加强农村基础设施建设，加快发展高效生态的现代农业，全面推进社会主义新农村建设，农村改革发展呈现良好的发展态势。毋庸置疑，农村基础设施建设在很大程度上与农村经济实力息息相关。
根据第二次农业普查资料以及部分年份的《浙江统计年鉴》，本文以农村经济总收入作为衡量浙江农村经济实力的标准，以农村固定资产投资代替反映农村基础设施的投入（直接数据难以获得），通过2000年以来农村基础设施投入增长速度与农村经济总收入增长速度的趋同性对比，来说明浙江农村基础设施建设的投融资状况。将各年的农村基础设施与农村经济总收入增长状况放在一起并绘出2001-2007年的浙江农村基础设施与农村经济总收入增长状况的折线图。如图1所示：
2001-2007年，浙江农村基础设施建设的资金投入与农村经济总收入的增长趋势基本相似，总体均呈增长态势。但将两条折线进行对比，可以看出，农村基础设施投入虽然呈上扬趋势，但对比与农村经济的发展，所占比例依然微弱，并且有一定的滞后性，并未随着农村经济的发展得到同步的推进，农村基础设施建设的资金投入依然薄弱，难以满足目前农村经济发展的巨大需求。正如上述提到的，由于长期经济社会二元结构的影响，农村基础设施建设的供给一直都是浙江经济社会发展中的薄弱环节，农村基础设施建设总体供给不足，主要依靠制度外筹资机制和自上而下的供给决策机制，供给效率低下。
三、浙江农村基础设施投融资体制面临困难的深层原因
（一）财政投入力度不够。近10多年来，浙江各级财政部门认真贯彻落实中央“多予、少取、放活”的方针，通过一系列的财税政策，进一步加大了对农村的投入力度，支农资金总量逐年提升。2006年省级支农支出达101.9亿元，比2000年增长近11倍，年均增长25.1%。尤其是2006年自中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》正式公布以来，各级政府切实加强规划和政策引导，加大对农村基础设施建设的支持力度，先后启动实施了“千村示范、万村整治”工程、“千万农民饮用水工程”、“万村文化阵地和农村体育设施建设”等十大工程。根据《农业法》明确规定，“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”。但是实际上，国家财政用于农业的支出，其绝对量呈现不断增长的趋势，但占财政总支出的比重并不高。同样的，浙江财政支农支出的绝对量虽然也是逐年增加，但2001-2006年支农财政支出占省级地方一般预算支出的比例却分别只有6.7%、6.7%、6.7%、7.0%、6.8%和6.9%，投入比例基本稳定，并无明显的上升势头。财政对农村基础设施建设支持力度的徘徊不前，很难满足时下我们依据科学发展观、大力推进农村基础设施建设、全面建设社会主义新农村的需求。此外，由于财政支农资金从投入到使用多数需要一个漫长的过程，加之实际工作中容易出现权责不明确、管理监督不到位的情况，财政支农资金容易被空投和挤占挪用。
（二）农村金融创新动力不足。2006年，浙江省金融机构农业贷款余额1008.9亿元，比2000年增长4.6倍。作为农村金融体系的主力军，2006年农村合作机构农业贷款977.4亿元，占贷款总额的35.4%，比2000年农业贷款占贷款总额比例提高20.4个百分点。但就整体而言，作为经济大省、金融大省的浙江，依然存在着金融发展方面的不协调和不均衡现象，农村金融供给主体单一，市场化程度低下，金融创新动力不足，供求矛盾突出、资金周转效率低下等诸多问题，难以真正发挥金融支农的作用。由于地区间的差异性和层次性，规模偏小、抗风险能力较差的农村信用社机构是浙江农村金融市场的主导力量，但其先天条件的不足注定了对大规模农业项目的资金投入乏力。同时，趋利导向使农村信用社出现了非农化特征，使原本就短缺的农村资金外流到城市和其他行业。目前在农村仍开展业务的商业银行分支机构寥寥无几。以浙江江山市为例，1995年国有商业银行机构网点有21家，到2005年，只有农业银行、工商银行机构网点4家。其中农业银行的业务重心也从农村转向城市，大幅收缩农村基层业务。事实上，全省国有商业银行大量撤并农村机构网点，不但不能有效地起到资金支农的作用，反而是将从农村吸收的资金更多地投向了非农产业。由于贷款回收没有保障，商业银行一般不愿意对农村基础设施建设项目进行放贷，使得农村基础设施建设的融资需求难以得到有效满足。“十一五”期间，浙江将从“金融大省”大步迈向“金融强省”，这就必须要求对农村金融服务体系进行改革和创新，培育多层次的市场金融供给主体，有效支持农村基础设施建设及社会主义新农村的大力推进。
（三）决策机制存在缺陷。一直以来，农村基础设施供给的决策机制具有“自上而下”性,往往不是源于农村社区内部的需求，而是来自社区外部自上而下的行政指令，有时甚至是为了满足地方各级政府部门的决策者的“政绩”和“利益”的需求，从而偏离了农民的真正需求，使的农村基础设施建设的决策缺乏科学性。由于多数农村基础设施具有准公共物品属性，主要决策主体理应是所在社区的集体组织成员，只有居住在相应环境里的农民才是最为了解现有条件下哪些基础设施的需求最为迫切。政府角色的合理定位应是针对该类基础设施所具有的外部性特征发挥管理与服务职能，以及基于农村社会经济利益的平衡从政策上积极予以引导，在资金上逐步加大扶持力度，对融资决策程序、决策方法中侵害村民利益的行为加以规范约束。
2006年，浙江实施“一事一议”筹资筹劳办法。“一事一议”是指对村内基础设施建设及公益事业所需资金或劳务，遵循村民自愿、统筹规划、量力而行、共同受益、民主管理的原则，由村民大会或村民代表大会民主讨论决定，属于本村村民集体所有，由村民委员会负责管理使用的农村公共产品分配方式，属于税费改革的配套政策和措施。究其本质，依然是农民为自己切身相关的基础设施建设买单。不可否认，作为农民对公共服务需求的表达机制，“一事一议”有利于激发农民参与民主政治建设和实现基础设施决策的自主性，有利于纠正乡村强迫命令和保证对基础设施使用过程的全程监督管理。但我们也不能不注意到，在现有的制度、文化环境中，部分村级集体组织作为农村基础设施建设的主要决策组织者，按照“一事一议”制度进行村级基础设施建设时，限于农民自身素质局限，以及达成一致意见的时间过长、决策成本太高，极易造成基础设施建设的供给决策低效甚至无效。这就需要在实践进程中，依据科学发展观进一步界定“一事一议”的议事范围，完善“一事一议”的程序，切实提高“一事一议”的效益，政府及有关部门则需加强对“一事一议”的监督管理并适时提供帮助。
三、浙江农村基础设施投融资体制改革的对策建议
综观国际经验,对农村基础设施的供给可以有以下几种方式：一是由政府、企业和社会团体多元参与并共同生产和提供产品的农村基础设施投融资体系，比如欧美、澳大利亚等发达国家；二是以中央政府为主导，各级农业合作组织参与实施的农村基础设施投融资体系，比如日本、韩国；三是由国家行政组织统筹总揽的农村基础设施建设投融资体系，比如印度等发展中国家。中国现行的社会主义市场经济是公有制基础上的现代市场经济，它较之美日等国的私有制基础上的现代市场经济，在实现政府干预与市场调节的结合、垄断与竞争的协调上更加具有优势。因此，要建立成熟稳定的农村基础设施投融资体系，浙江就必须推动政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动，实现全部社会资源的有效整合。
（一）加大政府引导、扶持力度。毫无疑问，要解决浙江当前农村基础设施建设滞后的问题，政府首先应重视，然后是积极投入，成为主体，这是政府着手解决市场失灵的基本职能。并且，基于浙江当前的经济社会发展水平，政府公共投资如何向农村倾斜，在农村基础设施建设的供给中发挥主导作用，以逐步缩小城乡之间基础设施方面的巨大差别，这是亟待解决的问题。
1.增加财政对农业投入力度，确保财政支农资金总量的稳定增长。近年来，浙江财政支农支出虽然有了较大幅度的增长，但是财政支农支出的比重却没有明显上升。为了加大农村基础设施建设的供给力度，提高浙江农业综合生产能力，优化农村产业结构，提高农民的收入，必须采取有效措施加大财政的投入力度。要按照《农业法》的要求，使地方财政支农投资增长幅度不低于地方财政经常性收入的增长幅度，并逐步提高地方财政支农支出占地方财政总支出的比重，使其达到10%以上。
2.进一步调整财政支农结构，满足农村的基础设施建设需求。政府应从浙江当前农村经济结构多元化、农村需求层次多样化、农村社会发展复杂化、城乡差别扩大化等特点出发,抓住农业及农村的主要矛盾,重新明确财政支农的指导思想,转变财政支农职能,调整支持农业发展的财政政策。在财政支农资金的预算分配上，重点向公益性支出、调控性支出、保护性支出倾斜，加大对农业基础设施的投入，尤其是要支持农田基本建设、农村电网和道路等基础设施建设以及市场条件的改善。进一步加强和完善农村的社会化服务体系,搞好产前、产中和产后服务。
3.发挥经济杠杆作用，引导民间资本有效投入。浙江是民营经济极为发达的省份之一，民间资本规模庞大，是资本市场的重要组成部分，依据中国人民银行杭州中心支行的研究测算，浙江“十五”期间民间资本总额为8300亿元。但是，总体来说，民间资本投资力度依然存在不足，要大力扩大消费需求，2006年我省居民储蓄存款已经超过万亿元，达到10801亿元，这些居民储蓄一旦被激活出来，将对农村基础设施建设产生不可限量的巨大作用。政府应以政策与投资导向为杠杆，调动民间投资积极性，采取宏观导向方式，对民间投资进行全方位引导，避免盲目建设，提高投资效益，增强投资信心，让巨额的民间资本发挥重要作用。
首先，要借鉴国外农业政策性金融发展的基本经验完善农业发展银行职能,使其更好地为农村基础设施投资服务。当前，我国的农村政策性金融业务主要是为粮、棉、油等主要农副产品收购和储备供应资金，促进农副产品价值的顺利实现。与其他国家、特别是发达国家相比，我国还未充分发挥农村政策性金融的“支农护农”作用。农业发展银行应真正发挥农业政策性银行在农村基础设施发展中政策导向、政府调控、示范引导、信用保障等不可替代的作用。通过加大政策性金融对农村的投入，使之产生资金聚集效应，引导社会资本和商业性金融跟进，支持农村大中型基础设施建设，有效推进农村劳动力的转移，从而实现农业结构的调整、升级。值得欣慰的是，随着新农村建设的稳步推进以及农村金融体制改革的逐步深化，农业发展银行浙江省分行的改革发展已经进入“一体两翼”的崭新阶段，所谓“一体”是指粮棉油收购资金贷款这一主体，“两翼”就是以支持农副产品生产和加工转化为一翼，以支持农业和农村发展为另一翼，不断拓宽业务领域，加大信贷支持力度，从而为发展高效生态农业、推进农村基础设施建设奠定坚实基础。
其次，深化农村信用社改革，充分发挥农村信用社农村金融主力军的作用，继续大力支持农村基础设施建设。一直以来，农村信用社都是在政府的隐形担保下运作，大多治理结构不完善，民主管理流于形式，社员代表大会、理事会和监事会形同虚设，由于种种历史包袱和机制问题，农村信用社资金实力严重不足，不能有效地向农村源源不断地输送资金。加快农村信用社的改革步伐，明晰产权关系，完善法人治理结构，强化内部管理，健全完善内控制度，防范和化解农村信用社的金融风险。根据当地农业和农村经济发展的需要制定区域发展金融战略，同时也应因地制宜地确定一些符合农村经济发展的建设项目。在地方政府落实相应风险保障措施的前提下，农村信用社应大力支持城乡一体化建设和农村基础设施建设，积极介入乡镇的供水、供电、通讯等基础设施建设。
最后，鼓励私有资本、外资参股乡村社区金融机构，引导和规范民间借贷组织成为农村信贷市场的重要主体，建立竞争性的农村金融市场。充分发挥农村金融市场的作用，促进基础设施投资的市场化和资本化，赋予农村基础设施以优先运用股票和债券融资的权利，利用资本市场盘活现有农村资产。通过合作经济组织、龙头企业等形式，将农产、社区、城镇的金融需求集中化和规模化，增强农产、社区、村镇的金融需求的信贷供给性。而一定区域的合作经济组织，又必然会对本区域内的基础设施建设的供给做出一定的推动作用。也可以探索通过信托公司开展农村基础设施的信托业务，向社会公众筹集资金，为某些具有较高现金流的经营性基础设施项目提供融资支持，如收费公路，供水、供气等项目。
（三）注重农民参与，建立科学决策机制。要改变农村基础设施供给的盲目决策，就必须在建立“自下而上”的需求表达机制的基础上，根据不同地区、不同时期农村和农民对基础设施建设的需求，根据供给主体的供给能力，分轻重缓急地进行供给的科学决策，建立起一套科学严密的决策体制。
依据浙江实际情况，当前需要关注的是，完善“一事一议”筹资筹劳办法，构建科学有效的农民利益诉求表达机制。对“一事一议”办法的运作进行认真研究，科学规范，做到既保证农村基础设施建设所需资金的充分保障，又充分尊重农民意愿，切实减轻农民负担，促进城乡经济社会的协调发展。完善“一事一议”筹资筹劳办法，需要强化制度建设，完善相关政策法规，做好程序的规范操作，把好“预算关”、“程序关”、“监管关”、“公开关”，切实提高干部群众的民主法制意识，强化民主监督管理，充分调动人民群众当家作主、依法行使管理本村“公共事务”的民主权利。
此外，可以充分发挥农村经济合作组织的力量。在国际上，农村合作经济组织的发展已经有150多年的历史，它被认为是市场经济条件下发展农村经济的重要组成部分。美日等发达国家的农村合作经济组织的影响力几乎覆盖了全国农村的各个领域，凝聚成为一股庞大的经济力量。农村合作经济组织的建立不仅使组织起来的农民能有效有序地表达自己的利益诉求,减少非理性的意愿释放,确保在法律范围内维护其合法权益。而且,农村合作经济组织也是农村基础设施的一个供给主体和供给渠道，有利于拓宽和丰富现行的农村投融资体系，能更好更有效地促进农村的基础设施建设。
（四）构建充满活力的多元化的农村投融资体系。美日等发达国家的经验表明，农村基础设施建设除了依靠政府的大力扶持，还需要鼓励多元化主体的参与，实现资金来源多渠道及投资方式多样化，从而最终形成一个有效率的竞争性的多样化的农村投融资体系。浙江应本着“谁投资，谁受益，谁承担风险”的原则，根据农村基础设施的公共物品属性来确定不同的供给方式。在政府供给的同时，利用预算安排、政策安排或合约安排形成经济激励，支持鼓励和引导非政府部门、非国有机构，企业和社会资本参与基础设施建设。
一是农村纯公共物品由政府公共提供。如：大型骨干水利工程、农业基础科学研究、气象、农业区划、种子培育、农村道路建设等，由于其只有外部收益而没有内部收益，属于纯公共物品的范畴，适合于政府公共提供。但政府提供并不是说这些物品一定要由政府部门生产。政府可以通过合同的形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。
二是农村准公共物品应该按照政府补贴和私人投资相结合的方式由政府和农民私人混合提供。如：地区性的农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力、节水农业等，通常既有社会受益，又有生产者个人受益的特点，属于准公共物品的范畴，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”的原则，由农民按照受益程度的大小进行集资生产，通过“一事一议”方式实施解决。这类产品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。
三是小范围受益的低级公共物品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部的方式提供。如：灌溉，治虫，湖泊的渔业资源利用，种植、养殖的供产销联合体，乡村道路，农产品的加工和流通等，由于其外溢较小，且受益群体相对固定，属于俱乐部物品的范畴。对于这类物品，政府提供显然是不合理的，而对农民个人来说，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率损失，因而理想的方式是将农民组织起来，成立农村合作经济组织，通过合作经济组织将外部收益内在化，提高供给效率。
（五）改善农村金融供给的外部环境。一是要改善农村金融的信用环境，完善农民和农村企业的信用担保体系和信用监督和失信惩戒制度，建立健全民营企业和个人的征信体系。如建立新农村建设信用担保基金，以有偿方式向农民和农村企业提供担保；建立抵押评估中心，由土管、工商等部门联合提供各类与抵押有关的服务；农民和农民之间、农民和企业之间、企业和企业之间也可以提供相互担保，从而为农村金融发展进而推动农村基层基础建设发展营造良好的社会信用制度。二是要建立健全农业保险制度。农业保险是转移风险的一个重要手段，农业保险既是农村金融服务的一个组成部分，又是为农村金融的发展提供的一个重要制度保证，能够保障农业和农村基础设施建设和农村信贷资金安全和效益，是政府保护农业、发展农村基础建设、稳定农村经济的有效工具。新农村建设中的农村基础设施建设和农村经济发展离不开形式多样、渠道多种、制度规范的农业保险。
