将民意纳入政府绩效评价，是人民当家作主的表现，也是转变政府职能和运行机制，提升政府管理能力和水平，提高政府效能的有效途径。近年来，各种民意调查兴起，通过民意调查，引导公众参与政府绩效评价，推动公共管理工作，正日益受到各级政府部门的认同和重视。

尽管民意参与政府绩效评价工作在国外已经历了几十年的发展，形成了一套较为成熟的方法体系和运作模式，但在国内，该项工作在20世纪80年代以后才得到了一定程度的发展，目前各级政府仍在积极探索中。本文对当前政府绩效评价中的民意调查进行理论方面的探讨，对其实践过程中可能产生的问题进行分析，旨在为政府绩效评价的民意调查工作提供参考。

一、当前民意参与政府绩效的政治背景

政府改革的目标是提高政府绩效，而绩效评价则被认为是实现这一目标的重要手段。传统的政府绩效评价主要是一种自上而下的、内部的评价，容易导致少数官员只唯上、不唯下，结果是上级满意而群众不满意；容易导致少数官员片面追求少数被考评的指标，不注重可持续发展与民生问题；容易导致官员弄虚作假，出现统计水分。正因为如此，这种传统的政府绩效评价方式受到了公众的质疑。党的十六大以后，政府绩效评价的方式发生了转变，开始突出“以人为本”，关注政府的服务质量评价，在政府绩效评价探索过程中积极引入民意调查，民意导向渐渐成为政府绩效评价实践的趋势。应该说，这种趋势与我国的民主政治改革以及经济社会变革有密切的关系：

一是我党主张公民政治参与有序扩大，将民意纳入政府绩效评价是人民当家作主行使权利的表现。改革开放以来，我国的经济社会发生了深刻变革，这必然要求民主政治建设与此相适应。扩大公民有序政治参与，就是执政党适应这种发展变化而采取的重要措施。党的十六大报告就提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与” 。在党的十六届二中全会上，又提出：“要大力加强制度建设，不断完善社会主义民主政治的各项制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与” 。党的十七大报告更具体地提出：“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业” 。因此，大力推进公民有序政治参与，积极探索公民有序政治参与的途径，丰富发展公民有序政治参与的具体形式，已成为各级政府自身建设所面临的重要任务。近年来推出的各项民意测评、民意调查等活动就是扩大公民政治参与的实践。普通公民通过民意调查，参与政府绩效评价，用“满意不满意、高兴不高兴”的标准衡量政府部门的工作，其本质就是公民行使人民当家作主权利的体现。

二是畅通民意表达渠道成为提高政府科学决策水平和提高党的执政能力需要，民意调查成为一种重要的方式。随着改革的不断深入，在社会管理方面出现了诸多新情况，迫切需要畅通民意表达渠道，以提高政府科学决策水平和党的执政能力。主要是：

1.社会群体分化问题受到关注，多元社会的利益诉求机制需要完善。随着社会生产力发展水平的日益提高，人民生活极大改善，社会结构发生深刻变化，导致社会利益结构也发生了相应的调整，原有阶层的内部分化、利益主体交叉流动现象增多，非公有制组织、自由职业者、中介机构组织等多种新的利益群体和社会阶层逐步形成，特别是一些享受改革开放成果很少的阶层和群体，其利益得不到有效保障，其利益诉求需要通过社情民意表达机制反映。

2.民生问题日益受到重视，对社情民意表达机制提出了新要求。由于我国处在战略机遇期和矛盾并存期，经济社会生活中一些深层次矛盾和问题日益凸现，因分配、征地、环保、就业、就学、就医等民生问题引发的矛盾日益增多，关注民生、保障民生成为全社会关注的焦点。迫切需要畅通社情民意表达渠道，及时倾听群众呼声、反映群众意愿、集中群众智慧，广泛收集社会各界对社会民生问题的意见建议，为制定解决民生问题的政策措施提供科学依据。

3.社会和谐稳定受到高度关注，需要发挥社情民意调查的预警作用。改革进入攻坚阶段，人们对改革的预期普遍提高，共享改革成果的呼声更加强烈，迫切需要兼顾各方面利益。同时，由于利益关系加速调整，一些人与人之间、人与环境之间、人与社会之间的深层次问题凸现，各种人民内部矛盾明显增多，影响社会稳定的热点难点问题和突发性群体事件还不少。在这样的形势下，推动科学发展，促进社会和谐，迫切需要通过社情民意调查工作发挥“晴雨表”、“预警器”的作用，及时收集社会各界对推动科学发展和促进社会和谐决策部署的思想反映。

4.提高党的执政能力建设需要。我们党在执政过程中，历来重视社情民意工作，重视倾听群众呼声。近年来，党对社情民意工作提到了新的高度。中央反复强调，要完善深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力的决策机制，并从加强党的执政能力建设的高度，提出要“建立社会舆情汇集分析机制，拓宽社会民意反映渠道”，显示了党在加强自身建设、提高执政能力时对社情民意的重视。党的十七大报告更是从保证人民当家作主的高度要求“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“增强决策透明度和公众参与度”。应该说，畅通民意表达渠道的形式是多样的。例如，政府所举办的公开民意征集、政府重大行政行为的公民听证、政务活动和政府部门绩效的公众评价等等，其中开展民意调查就是一种重要的方式。

三是提高公共行政管理水平，民意成为服务型政府建设的重要一环。经过近三十年的改革开放，国力大大增强，人民生活总体水平达到小康，建立服务型政府成为提升公共行政水平的必然选择。而公民作为政府服务对象，其意见和需求的表达，成为服务型政府建设的重要一环。公民作为政府服务的接受者，直接感知政府提供公共服务的质量与能力，其现实生活现状与政府表现直接相关。所以，公民理所当然地应该成为政府绩效的评判者，对政府绩效具有重要的发言权。通过民意来测评政府的绩效，对转变政府职能和运行机制，提升政府管理能力和水平，提高政府效能具有现实意义。

二、政府绩效评价实践中的民意调查运用

政府绩效评价，是指由政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量，具体可以分政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等。我国将民意调查纳入政府绩效评价中时间不长，但其运用已相当广泛。从我国当前在政府绩效评价领域所开展的民意调查实践来看，主要有以下几方面：

1.综合性的民意调查。这种调查提供公民对地方政府的服务和地方生活质量的评价信息，用于对所在政府的综合评价。

2.政策方面的民意调查。提供居民对政府政策的态度、评价和偏好的信息。也包括政策的知晓程度和影响。用于评价政府政策执行的成效。

3.行为方面的民意调查。这类调查收集有关居民的行为数据，用以测评某些政府公共服务的有效度。

4.需求方面的民意调查。通过调查有关地方居民或居民中亚群体的公共服务需求状况，用于评价政府所提供的公共服务的合理性和有效性。

5.消费者民意调查。调查有关政府服务的使用者对有关政府工作人员、过程和结果的感受，用于评价政府部门工作的效能。例如，行风评议中，政府服务的使用者对政府工作人员的态度、形象、办事效率、办事结果等方面的评价，等等。可以说，民意调查在政府绩效评价中涉及的调查内容几乎覆盖一切与政府有关的事务。

在具体的民意调查方式上，目前一般由绩效评价机构根据所参与群众的特点以及评价内容的需要来选择。主要有：座谈会、网上评议、街头现场评议、问卷调查（包括电话调查、邮寄调查等）、深度访问等。需要指出，从近几年的民意调查实践来看，CATI(计算机辅助电话调查系统)调查和网络调查方式正在日益受到重视。

在民意调查机构方面，由于当前政府绩效评价的民意调查工作基本上处在地方政府自发状态，缺乏相应的制度作保障，民意调查的实施机构呈现多样性。主要包括：1.自身绩效评价的政府部门；2.综合的管理部门，如：人大、纪委、组织部、行风办、考核办等；3.统计系统的社情民意调查机构；4.社会或市场调查公司。同国外的民意调查实践相比，我国目前绩效评价中，具有公信力的NGO（非政府组织）实施的民意调查明显偏少。

三、目前民意调查实践中需要重视的几个问题

民意调查在政府绩效评价中的应用涉及的政策性强，敏感性高，只有确保民意调查的科学性和操作的规范性，才能保证调查结果的科学性和可信性。尽管目前民意调查在政府绩效评价领域的应用日益广泛，但由于民意调查在政府绩效评价实践中应用时间不长，有些政府绩效评价部门对民意调查的专业性认识不足，对民意调查工作实施缺乏系统性研究，在操作中存在有待改进的方面。具体来说：

1.在调查的样本方面，注重样本的数量，忽视样本的科学性。在政府绩效民意调查实践中，很多地方政府比较重视评价活动的宣传效果，采用街头设点、登报评议、网上调查、设意见箱等方式，组织开展类似“万人评”的活动。应该说，通过这种广泛的发动和宣传，样本的数量可以达到一定规模，同时让很多希望发表意见的积极分子有了参与的机会，充分体现了民主参与。但就民意调查的科学性而言，样本如何获得，通过什么样的方式收集意见，都会影响到评价的效果。从社会调查的系统性上来说，采用具有明确规则的随机抽样法，让每一个评价对象都有发言机会，才能得到真正有代表性的民意，而在调查的样本量设计上，也需要针对所考评部门的数量，以及不同的部门所覆盖的服务对象的类型来确定样本数量、样本结构，并要充分考虑到统计学意义，包括样本量的置信区间，以及样本误差等因素。不重视样本的科学性，评价结果的客观性和调查质量是无法保证的。

2.让公众评价所有政府部门的绩效。有的地方政府在民意调查的实践中，被评价的部门都非常多，既有面向居民服务的公用事业部门，也有很多党委部门，还有一些经济管理部门，缺乏一定的针对性，导致评价结果缺乏实质性应用。首先，有很多部门是普通公众没有接触过的，例如专门为企业服务的经济管理部门、党委部门，不直接为公众提供服务，也不直接和公众接触，让公众评价自然是不够科学；其次，很多部门是交叉服务部门，既服务企业也服务公众，只选择普通公众来评价是不全面的；再次，选择的公众如果没有直接和部门有接触，做出的评价只能是印象，而不代表对其真正绩效的评价。因此，政府绩效评价的民意调查应区分出各机关自己的工作对象，将政府部门和评议对象划分为不同的类型来进行评价；而且，只有政府部门最直接的服务对象才是真正有发言权的，只有服务对象确实接触过才能对政府部门的表现做出评价，评价不能靠“印象”，而是直接体验到和感受到的表现。因此，在选取服务对象的过程中，需要采取过滤的方式，比如，针对经济管理部门，需要找出那些到经济管理部门办理过事务的人员；针对党委部门，则要找出和其接触过的内部部门的相关人员；针对人大代表、政协委员，则按照其管辖的领域来评价相应的政府部门。

3.指标体系设计不科学，专业指标和指标数量过多，指标设置过于笼统。随着行政体制改革的深入，政府绩效评价工作已引起重视，专家学者也提出了很多政府评价的指标体系，各级政府部门也对指标体系进行很多探索。但就当前绩效评价工作中民意调查的指标而言，标准不统一，简单的仅仅是评测总体满意度，复杂的则让公众难于理解和回答。甚至有的指标只从完成政治任务出发，与被评价部门的职能无关。实际上，在群众评价政府的工作中，用什么样的指标来进行评价，是获得客观评价的关键。调查指标的设计不能站在政府部门的角度，而应站在政府部门服务对象的角度来考虑，同时指标还要考虑当前政府的工作重点和各个不同类别部门的差异。在指标体系的设计上，从评价者的角度考虑，指标不能太复杂，数量也不应太多，不然很难取得评价对象的配合。同时指标设计还应该考虑到调查方式的差别，比如入户调查的指标数量可以比电话调查多些。一般来说，民意调查中比较适中的评价指标体系应在10-25个指标之内。

4.在民意测评不同政府部门中过于强调排行榜的作用。只要是评价，必然会有最终的表现排行榜，在一定程度上是激励各个部门去努力改善工作。但由于不同类别部门之间差异较大，因此排行榜的作用不能过分夸大。首先，不同类型的政府部门的表现和其服务对象的期望有很大的关系，因为他们的工作复杂程度、工作的要求和面对的群体不一样。比如不能用执法部门的工作标准去要求党委部门，因此，将党委部门和执法部门一起排队来比高低就有失偏颇，只有类型相近、工作复杂程度差不多、服务对象也基本一致的前提下，才具有可比性；其次，简单的一次排名并不能完全看出部门的表现，测量各个部门在不同年度的排名表现可以弥补这种不足，因为排行榜中的稳定表现才能代表政府部门的真实水平；再次，排名只是一种激励部门之间提升工作的手段，并不是目的，对于各个部门来说，及时向他们反映工作中的优势、存在的问题，提供改进方向，远比提供排名要实用和有意义，如果过于突出排行榜的作用，各个部门焦点就会转移到提高“排名”，而不是改善工作，评测成为被评单位的一种负担。

5.将民意调查的结果完全等同于政府部门绩效。根据民意调查的结果直接确定政府绩效，似乎简单而且直接，但公众意见只是评价不可或缺的一个视角，政府的绩效还需要综合考虑不同部门的投入产出的比例关系，比如很多部门还有硬性的指标，还有很多部门还涉及到多个服务对象包括内部服务对象的协调等，同时政府内部还有平时的绩效考核，这些绩效都是政府总体绩效的组成部分，单纯将公众评价作为全部的考核依据，有欠科学性。所以，民意调查的数据只能占据一定的比重，这样得出来的绩效既兼顾了公众意见，同时也将其日常的工作表现和行为综合考虑在内。

6.评价结果只限于内部使用。有的地方政府在开展公众评价政府活动的时候热火朝天，新闻媒体天天报道，但是等评价结果出来之后，却不见踪影。实际上，开展民意调查的目的是为了听取公众的意见和建议，为了让各个部门了解自己工作中的问题，并找到改进的方向，只有把评价结果让被评价的部门知晓，才可能推动其去改善工作，现在很多政府部门的民意评价之所以流于形式就在于评价的结果只有少数主要领导知道，而很多具体的细节和需要改进的措施各个被评单位并不知道，这样就很难让部门去主动发现自己的问题，而只是简单应付评价。另一方面，随着政府对于民意的重视，群众对于各类民意调查参与的积极性也在不断的提高，但是对于公众来说，参与的积极性和动力更多的来自于政府是否真的重视了他的意见。因此要使公众参与真正发挥作用，在评价之后，要采用适当的形式公布评价的结果，让公众感觉到参与的价值和意义。

7.政府绩效评价的民意调查工作缺乏长效机制。目前各地开展的政府绩效评价所需的民意调查工作，普遍缺乏一个长期、有效的机制，认为必要时采用民意调查的方式来征求公众的意见。事实上，政府每年的工作重心不同，公众对政府的要求也有所不同，每一次的评价可以帮助政府部门了解公众对一年来政府部门服务的评价、对政府工作的建议，可以及时帮助各政府部门改进不足，向着更好的方向发展，因此偶然一两次的评价并不能解决问题，要使评价产生实效，真正让群众满意，需要长期的和稳定的工作。因此，民意调查工作需要保持稳定的操作方法和体系，制定明确的评价制度，明确评价的相隔时间、指标体系、预算，以及发起部门，直接责任人，外聘第三方机构等细则，并给予相应的财政预算支持。

8.内部部门主导评价的色彩过浓。从当前民意调查数量上来说，政府内部自行组织的民意调查是占多数的，缺乏第三方的独立性，因此公众在发表意见的时候会有一些顾虑，从而导致一些真实的意见并不能完全获得；另外，内部自己组织评价也不能完全引起被评价的政府部门对于评价过程和结果的足够重视。较为科学和客观的方法是要保证工作过程的相对独立性，因此尽量利用独立的专业调查研究机构来进行政府绩效评价。由客观公正的第三方来参与调查的整个流程的好处在于，可以得到更为可靠的结果和专业的咨询建议，同时全程的跟踪和实施，使公众可以在一种开放、独立的环境下各抒己见，从而使得回收的信息更客观和真实。现在很多地方政府开始聘请外部的调查机构来进行评价，或采用外部调查机构与内部专门负责单位结合成立专门课题组的形式进行评价，应是一个可尝试的方式。

四、建议

当前我国正处在经济社会的全面转型时期，将“民意成绩单”纳入政府绩效考评，既包含了民主科学考核要义成分，又产生了用科学发展观引领正确政绩观的导向作用，还倡导了政府工作公开与监督的政治文明之风。各级政府应抓住全面落实科学发展观的有利时机，全面推进绩效评价工作，完善民意调查工作。

（一）加强绩效评价民意调查的制度建设。

由于政府绩效评价民意调查工作在我国还没有成熟，基本上处在地方政府自发状态，没有统一规划，也没有在政府系统全面推行，需要政府出台指导性文件，在民意调查的范围、领导机构、内容、结果的发布与应用等方面给予明确，通过制度来保证公众评价政府工作有序有效地推进。

（二）建立科学的政府绩效评价民意调查体系。

要使政府绩效评价民意调查工作形成长效机制，必须建立科学合理、结构完整、功能配套、操作易行的调查体系，提高民意调查操作的规范性和增强调查结果的公信力。该体系既要关注政府绩效的总体部署，又要选择适当的调查模式，体现分部门、分项目、分层次、分地区特点。它应包括：调查指标体系、调查方式体系、调查程序体系、调查组织体系、调查制度体系等。

（三）发挥非政府民意调查机构的作用。

政府绩效评价民意调查是一项专业性强、技术含量和规范化程度高的工作。为了保证评价机构独立工作，免受被评价的政府机关干扰，保证评价结果真实可信，有必要逐步形成相关的独立评价机构。在国外，除了政府部门自设的民意调查机构外，也有独立于政府的民意调查机构和商业调查公司。在我国，目前民意调查机构大多属于“官办”，以设在政府统计部门的居多，这与现在的民意调查机构主要是为政府决策提供咨询的职能有关。所以，从民意调查机构的独立性、中立性方面考虑，在政府民意调查机构之外，应该鼓励和培育更多的民间民意调查机构。而政府的责任是对这些调查机构和调查活动进行监督和规范。在健康的轨道上多向发展的民意调查，不仅是对政府民意调查的有益补充和辅助，也是提升政治民主水平的必然趋势和要求。

（四）立足国情，渐进推行。

由于各国的政治文化背景、经济发展水平、国内主要矛盾、政府管理能力等方面存在较大差异，因而对如何界定政府部门绩效还存在着管理理念、管理制度和管理方法上的巨大差异。因此，我国政府绩效评价中民意调查工作不能对西方的模式照抄照搬，必须立足国情，深入研究，渐进推行。要根据我国政府管理的传统历史、实际能力和制度环境等实际情况，提出公众评价政府绩效稳妥可行的实施方案，选择恰当的评价范围，在充分论证和试点的基础上，分步骤、有重点地实施。在制定评价体系时，要按照政府的职能进行分类设计，经济发展与社会管理并重，管理职能与服务职能兼顾。要选择比较贴近实际、贴近社会、工作比较具体的部门，先行开展评价工作。在同级政府机构中，要选择易于进行量化评价的部门或单位(如卫生、环保部门等)，以便从中取得经验，带动一般。

（五）培育公民文化，提高公民政治参与能力。

政府绩效民意调查的受访者是公民，不同的评价者所具有的经验、直觉、所学的知识和所接受的训练不同，对同一项目的评价结果差异很大。所以，公民的素质，特别是参与意识和参与能力，会影响到民意调查结果的客观公正性。参与意识的高低决定了群众参与的积极性，也必然影响到群众对评价活动的重视程度，群众不重视就难免敷衍了事，或是自己乱填问卷或是出于从众心理盲目选择。参与能力除了受到参与意识的影响，还受到自身职业、受教育程度等限制，也为外部客观条件所限制，如政务公开状况、不同群众与政府各部门接触机会的多少等。所以，推进政府绩效民意调查工作，应着力培育公民文化，营造公民政治参与的氛围，提高公民的参与意识和参与能力，从而推动政府绩效评价工作的稳步向前发展。