在经济快速发展、城市化发展加速、城市规模迅速扩张以及建设用地需求不断上升的阶段，土地作为一种重要要素投入起到了突出作用，土地资源不足与经济增长的矛盾日趋明显，尤其对人多地少的浙江来说，土地供给越来越紧，实现建设用地占补平衡的难度越来越大，土地供需矛盾进一步凸现。研究当前浙江土地的经济产出效率状况、分析各市土地经济产出的差异性对提高全省土地利用效率，加快经济增长方式的转变有着重要的现实意义。

一、土地产出效率评价

（一）评价现状

土地利用评价一直是社会各界关注的课题。多年来，评价方法不断演进，分析模型推陈出新，如毛利分析法、贴现现金流动分析法、经济计量模型法、聚类分析法及定性与定量相结合等。总的来看，主要是以城市土地集约利用评价为主，缺乏整个区域或行政区划范围的土地产出评价；或从投入水平单纯评价GDP产出的多，缺乏从经济产出尤其是产业结构角度的评价；或者笼统地用某个区域土地面积计算单位土地面积产出率，这也是目前使用较广的方法。我们认为这些方法有其局限性，因为土地具有承载功能、生物养育功能、资源蕴含功能和生态观光功能等，在不同区域的土地面积，其产业空间布局和土地利用效果不同，单位土地面积三次产业的产出状况也不一样，仅仅用GDP指标只能笼统地反映产出水平差异，无法从产业经济结构、土地投入差异等深层次角度进行衡量。其次，不同区域之间的地形、地貌和地质差异较大，每个区域的自然地理不同，有平原、有丘陵、有山地、有水域，如浙江北部的嘉兴湖州等地以平原为主，浙江南部的温州丽水则以山区为主，地貌性质差异较大，如果简单地用某个区域的全部土地面积来衡量产出效率，进行区域之间的对比，缺乏可比性和严谨性。

（二）评价体系及方法

土地经济产出效率评价体系主要从经济产出效率、潜在产出效率和社会产出效率三方面设计相应的评价指标（具体包括关键指标15个，见下表），通过构建土地经济产出效率模型，利用变异系数法计算其综合指数值来衡量土地经济产出效率水平。

土地经济产出效率评价体系表

注：实际可利用土地面积指扣除对经济产出贡献较小的高山、沙漠、水域及山地等一些特殊土地后的面积。

构建模型。土地经济产出效率指数综合模型为：TU=∑T_ijW_ij， i=1,2,,15,j=1,2,,,15 其中：T_ij为第i项要素第j项指标评价值；W_ij为第i项要素第j项指标的权重。

确定权重。用变异系数法求解指标权重，即根据各个指标的原始信息经过一定数学处理后获得权数。计算方法为：先算出各个指标的均值和标准差S，则各指标的变异系数为：

再对v_i作归一化处理：

指标的无量纲化。将不同度量的各指标化成无量纲的相对数，将定量指标原值转换为指标评价值。正向指标T_ij=(X_ij-X_jmin)/(X_jmax-X_imin)，i=1,2,,,n j=1,2,,,,n。逆向指标，T_ij=( X_jmax- X_ij)/( X_jmax-X_imin)，i-1,2,,,n j=1,2,,,,n其中：T_ij为第i个因素第j个定量指标的评价值；X_ij为第i个因素第j个定量指标的实际值；X_jmax第i个定量指标的最大值；X_imin第i个定量指标的最小值。

由于评价指标体系中的每一个单项指标都是从不同侧面来反映土地经济产出的状况，各指标均是相互依存、相互制约，对总体的贡献都比较重要，具有不可替代的功能和作用。因此，综合指数等于各单项评价指标指数合计，即根据设定的指标权重乘以标准化后的指标值，然后相加得到综合指数，综合指数值越高，说明土地经济产出效率越高。

二、土地经济产出效率的实证分析

（一）土地产出效率总体水平不高，区域间差异明显

2007年全省土地经济产出效率平均综合指数为36.76[1]，表明我省土地经济产出效率总体水平还不高，土地资源粗放利用方式没有得到根本性的改变，土地产出尚有较大增长空间，土地集约利用潜力巨大。

1.区域间分布不均衡，对比强烈。我省土地经济产出效率较高的地区主要分布东部地区，综合指数高于全省平均水平的有宁波市、温州市、绍兴市和台州市4市，分别为36.86、47.9、61.03和40.46，杭州市、嘉兴市和湖州市略低于全省平均水平，综合指数分别为32.24、33.31和31.37；较低的有金华市和衢州市，综合指数均在30以下。

2.工业化程度高的地区产出效率较高，但主要依赖于高投入。近年来，土地资源紧缺问题日益突出，全省上下积极探索提高土地集约化途径，各级政府也相继出台了系列政策措施，提高了土地出让门槛，尤其是单位土地面积投入强度，取得了明显成效。省国土资源厅报告显示，2007年浙江单位面积全社会固定资产投入分别高于全国平均水平的98.5%和东部沿海六省的161.4%，远远领先于东部沿海其他五省，分别高出山东省、广东省、辽宁省和江苏省的25.8%、53.7%、56.6%、69.4%。分市看，全省单位实际可利用土地社会固定资产投资得分2.52，产出效率较高的市该项指标得分也较高，其中：绍兴市为3.54，温州市和台州市分别为2.59和2.31。

3.从现实经济产出效率来看，各市呈现“梯度”差异。温州、台州和绍兴市属于山区，平原陆地面积小，但市场化水平高，民营经济活跃，块状经济发达，民间资金充裕，通过制度、科技、管理、文化的全面创新，充分利用国内国际两种资源、两个市场，培植集群优势，推进规模经营，加快传统产业向高技术高附加值先进制造业、基础产业和新兴服务业转变，土地产出效率较高。评价结果显示，现实经济产出效率绍兴市为24.74，温州市和台州市分别为24.0和20.74，杭州市和宁波市分别为17.16和18.06，而衢州市和金华市仅为14.06和12.98。

4.从社会经济产出效率看，物流、金融等生产性服务业贡献较大。我省统一规划建设，合理确定功能定位，建成了一批高等级公路和港口岸线项目，提高对外快速连通能力，加快物流建设，城市配送物流、中转物流、航空物流和物流公共平台运营商的现代物流网络初具规模。金融、会展、市场中介、信息咨询等生产型服务业发展快速以城带乡、以乡促城、城乡互动，居民收入稳定发展。评价显示，社会经济产出效率中，金融机构贷款余额和专利申请受理量指标对社会经济产出效率贡献较大，贡献份额达到66.2%。绍兴市和温州市得分相对较高，分别为8.64和8.47，台州市为6.09，高于杭州市和宁波市。

5.从潜在经济产出效率看，科技产出和利用外资得分较高。在土地资源日益紧缺的困境下，我省企业坚持自主创新，加大产品研发投入力度，加快生产工艺更新周期，提高产品技术含量和附加值；开展“走出去”“引进来”并举、内源增长与利用外资结合的策略，不断提高对内对外开放水平，实际利用外资和对外贸易成绩斐然。评价结果显示，全省实际利用外金额和RD&投入指标得分分别为3.95和3.29，在全省潜在经济产出中的贡献度分别达到30.3%和25.2%，贡献份额高于全社会固定资产投资。分市看，绍兴潜在经济产出效率遥遥领先，得分27.65；温州市、宁波和台州市得分相对也较高。

（二）影响土地产出效率的主要因素

1.土地产出效率较低，闲置规模较大。国土资源厅报告显示，目前我省空闲与低效利用土地问题突出，闲置土地规模总体偏大，新土地管理法实施到2007年底，全省共新产生闲置土地共计1874宗，面积6499.98公顷，其中工业用地占72.4%。由于土地闲置原因非常复杂，土地闲置方式也越来越隐蔽，闲置土地处理阻力较大，许多地方无法有效执行“满两年未动工建设的闲置土地即收回土地使用权”的有关规定。

2.土地利用供需结构错位，制造业用地比重偏高。2007全省制造业用地占全部建设项目土地供应总量的比重偏大，一些低水平重复建设项目和高耗能、高排放行业用地还不断上马，导致投资增长粗放的体制性因素并未从根本上消除。一些地方高档用房、大型商场和人造景点等设施建设过热，对民生用地倾斜力度还待继续加大，中低价位、中小套型等紧凑型住房用地供应量不低于城镇住宅用地供应总量的70%的房地产调控政策并未在全省范围内得到落实。

3.土地供应市场化水平较低，价格杠杆未能有效发挥作用。我省全面实行工业用地出让招拍挂政策后，仍有部分地方出于招商引资或发展地方经济的考虑，存在工业用地招拍挂价格明显低于市场转让价格的现象，土地价格形成服务于招商引资的状况没有根本性改变，土地自身的价值规律和价格杠杆作用还是被人为扭曲，市场机制在土地资源配置领域的作用未能得到有效发挥。

4.生态环境质量下降，部分地区土地污染问题较为严重。工业“三废”排放量、特别是污水排放量逐年增加，农用化学品施用量也迅速增加，生态质量问题不容忽视。

我省土地利用中存在的诸多问题，主要是长期以来土地粗放利用的结果，既有人为的管理与市场机制上的原因，也有体制转型、经济发展和历史沉积等方面的原因。一是政府职能缺位。虽然法律法规对土地闲置规定了处置的办法，但在实际执行中由于受地方利益的保护，政府职能部分往往不能很好地执行政策，也缺少必要的制约措施。二是规划不合理。由于规划滞后、规划意识淡薄等方面的原因，一些建设存在规划布局不够合理的问题，一些“边角”土地资产价值不能充分显现。三是单纯追求经济效益。我省存在“两低两高”的不合理现象，绿地占比、公共建筑用地占比偏低，房地产用地、工业用地占比较高，闲置浪费、低效利用等现象客观存在。

三、提高我省土地经济产出效率的思考

（一）加强规划控制，提高土地开发利用强度，走城市用地内涵式挖潜的发展道路

1.合理规划，不断提高土地开发利用强度。在土地规划中，要按照我省经济发展水平和土地资源紧缺的禀赋条件，不仅要规定土地的利用类型，还要规定合理的容积率，严格控制高档别墅等低容积率、大开敞空间用地项目的建设，大力推动开发区、工业园区内多层厂房的建设。在严格的规划期限内，确定每一块土地的用途，土地利用只能严格按规划的预先设定进行，避免违法用地和违规用地的发生。当然，完全规划并一成不变的贯彻落实毕竟是不现实的，也是不合理的，应该规范规划调整的管理程序和技术要求，设定规划调整的限值（如人口规模、建设用地总量等），当限值出现时就按设定的程序调整规划，使规划具有随社会经济环境的变化而变化的动态性和规划期限顺序后延的时序性。

2.以土地实际供给引导产业结构的优化升级。全省各地政府通过管住土地“闸门”，为企业盲目扩大生产铺摊子来发展的路子画了一条“红线”，把提高单位面积的土地产出率作为招商引资和产业发展的要求，提高土地利用门槛，促进产业升级，把投资强度和节能减排作为两项硬指标。投资强度达不到要求的企业项目不能入驻，节能减排达不到国家标准的企业不能入驻。这些举措促使企业转变发展方式，通过内涵式增长最大限度利用土地资源，促进了产业结构的调整升级。

3.盘活存量土地，走城市内涵式挖潜的发展道路。我省现有存量建设用地调整利用的潜力较大。一方面，实施供给引导和制约需求的供地机制，对现有经济条件下潜力较大的工业用地进行充分利用与优先改造，对位于一、二级地价区内的工业用地，充分发挥级差地租的作用，结合现代企业转制和工业用地置换，加快旧城改造进程，盘活存量土地。另一方面，加快实施旧城改造步伐，对城市建成区内的低层、低密度旧房屋地段重点改造，完善配套设施，改善居民居住环境，提高建筑容积率和居住人口密度。对城市建成区内的闲置、废弃地块，应及时由政府收回进行储备或另行安排使用。

（二）重视保护耕地，注重制度创新，不断提高耕地质量，推进土地可持续发展

1.立足于可持续发展，重新审视耕地价值，实现社会效益、经济效益和生态效益的和谐统一。要按照可持续发展的“最低耕地安全标准”和“优质耕地、优质保护”的原则，进一步完善耕地总量动态平衡和年度占补平衡制度，从区域发展战略的角度出发，与区域功能定位协调发展，构建以确保粮食安全为基础的、充分发挥耕地生态价值的农田保护目标，充分发挥耕地生态价值的农用地保护目标，真正做到耕地数量、质量和环境保护的和谐统一。

2.耕地保护必须与增加农民收入、解决“三农”问题相结合，必须吸引农民资源参与耕地保护。在耕地政策设计上要有战略高度，不能只为保护而保护，要协调保护耕地与农业产业结构调整、农业产业化经营的关系，从而刺激农民增加对土地的科技投入和成本投入力度，提高农民保护农田的积极性。

3.耕地保护要注重制度创新。改变目前单一使用规划控制手段保护耕地的做法，省政府可以采取一次性购买保护区内耕地的方式，建立永久性基本农田保护区，严格保护耕地。要按照《土地管理法》和《基本农田保护条例》的有关规定，严格执行基本农田保护目标责任制、用途管制、建设占用审批和监督检查等各项农田保护管理制度，做到建设用地必须与补充相挂钩，加强对补充耕地质量的管理，保证“耕地数量不减少，质量不下降”，切实保护耕地资源，提高粮食综合生产能力。

（三）转变经济增长方式，从根本上缓解和解决土地供求矛盾。

随着全省经济快速增长和后工业化时代的来临，资源供给不足正成为我省经济增长点“硬约束”，土地作为基础性和战略性资源，在经济快速发展的需求拉动下，其供应更趋紧张。传统的以“高投入、高消耗、低收益”为特征的粗放式经济增长方式尚未根本性转变，土地资源供给难以保障，人地矛盾日益尖锐。《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》明确提出今后土地利用和管理的指导思想是在科学发展观指导下“转变方式”，首要是转变经济增长方式。即从依靠生产要素的数量扩张而实现的粗放型经济增长，转变为依靠生产要素的效率提高而实现的集约型经济增长，坚持以产业优化升级为基本途径，促进高效生态农业、先进制造业和现代服务业融合互动、协调发展，加快建立现代产业体系，积极改善供地方法，支持转型升级重大项目建设，节约和集约利用土地资源，是保持经济持续发展的最为重要的保障条件之一，是缓解乃至解决土地供求矛盾的基本途径，同时也对经济增长方式的转变起着重要的促进作用。

（四）推进土地市场化进程，建立和完善土地节约集约利用调控体系

发达国家的经验和我国的实践证明，运用市场机制配置资源是优化资源利用结构、发挥最大效益的最有效的手段，通过发挥市场运行机制，建立土地供给引导用地需求的土地利用优化配置机制，达到调控土地需求与供给平衡。首先，制定建设用地定额标准。按照不同产业、不同企业类型、不同工艺流程、不同建设环境及不同土地用途管制要求，根据全省国民经济发展的产业政策，制定和完善各类建设用地的定额标准，建立建设用地指标核定和占用效率评估的科学依据，并形成长效机制，最大限度地提高建设用地的利用效率，减少对耕地的占用甚至是破坏。其次，严格建设用地审批制度，严把市场准入关。科学设定各项建设用地的条件门槛，严格区分公共事业和公益用地及经营性用地，提高经营性用地获取土地的门槛，增加非法用地的成本。第三，加强事后监管。进一步深化行政审批制度改革，彻底改变“重审批轻监管”的管理模式，完善土地出让全过程的监督机制，从管理体制与模式上预防限制土地现象的发生。四是加强土地出让金管理，明确规定地方政府做出土地出让金使用计划，并将使用情况向社会公布，从而削弱地方政府的卖地冲动，达到保护耕地的目的。