内容提要：目前，在实施统计行政处罚过程中，由于受种种因素局限，行使统计行政处罚自由裁量权时产生了一些不规范现象。本文在总结统计执法经验的基础上，通过分析这些不规范现象的发生原因，根据统计行政处罚自由裁量权的立法本义，提出了控制统计行政处罚自由裁量权的制度构想。

统计行政处罚自由裁量权是法律赋予政府统计机构根据具体情况和公正、合理的原则, 在法定权限内自行决定实施统计行政处罚的一种权力。由于统计违法行为的种类、违法情节复杂多样，而且立法时不可能完全洞悉未来的不确定因素，赋予执行者以自由裁量权是合理的。但是，如果使用不当，自由裁量权必会侵蚀行政处罚公正和过罚相当的原则，造成权力的滥用，影响政府统计部门的执法效果。因此，在体现法律弹性的同时，理应控制统计行政处罚自由裁量权，实现统计法规的实施效应最大化。本文从分析当前存在的一些不规范现象出发，探讨如何建设多层次的制度框架，对统计行政处罚自由裁量权进行有效的控制。

一、行使统计行政处罚自由裁量权时存在的不规范现象与原因

随着统计法制的逐步健全，依法行政意识的不断提高，统计违法行为查处的逐渐规范，我国政府统计机构在行政处罚法律适用的正确性和处罚程序的合法性上都有了较大改进。但是，由于种种原因的局限，造成行使行政处罚自由裁量权的实践中产生一些不规范的现象，归纳起来，主要表现在以下方面：

一是制度局限造成“不同罚”现象。我国的统计法律体系赋予了政府统计机构较大的行政处罚自由裁量权。如，关于企业事业组织虚报、瞒报行为的罚款，《统计法》赋予了政府统计部门罚款的选择权，但没有规定数额，《统计法实施细则》只笼统地规定，可以处5万元以下的罚款。除此以外，统计法律、行政法规和部门规章都没有更细致的规定。如果一家企业存在虚报统计资料行为，对企业不予罚款，或者对其处以1千元的罚款，或者对其处以4万5千元的罚款，都是合法的。虽然各省、自治区、直辖市的地方性统计法规、统计地方政府规章根据不同的统计违法行为将罚款档次予以细化，但仍存在较大的自由裁量权。因此，政府统计机构在做出行政处罚决定时，会出现行政处罚畸轻畸重的现象，以及不同情况相同处罚，相同情况不同处罚等。如某市在对全市烟草行业集中统计执法检查时，发现两家分处两个县的烟草公司，统计违法性质和情节差不多，两县的社会经济发展水平也基本相同，但在被当地统计局处罚时，一家被罚款1万元，而另一家则被罚款5万元，差别之大，让人对统计行政处罚的严肃性产生怀疑。

二是执行局限造成“轻罚”现象。正因为法律赋予政府统计机构较大的行政处罚自由裁量权，造成了在不违法的情况下，政府统计机构可以自由选择行政处罚的幅度，人情案和行政干预难以消除，执行难到位。有城市曾向被处罚人做过一项调查，问被处罚人当违法行为被发现后，首先做什么。90%的被调查人回答首先要找熟人，疏通关系，争取不罚或少罚些。这说明在多数情况下、人情和行政干预可以影响行政处罚的轻重。立案查处统计违法行为时，上至局领导、下至普通干部，经常会受到人情干扰或者行政干预。有时调查组还没回到单位，说情的电话或干预的信号就先到了。某县统计局在对一家企业立案调查后，准备做出行政处罚时，县领导“及时”地与统计局长“沟通”：行政管理要为经济发展服务，好不容易把企业招商引资过来，不能把企业吓跑了。迫于来自领导的压力，原本准备做出警告并罚款的行政处罚决定，不得不改为警告处罚。有的欠发达地区甚至由政府出台文件，规定任何行政机关对企业做出行政处罚决定，甚至是对企业进行检查，都必须通过政府批准。在各地都在努力构建社会主义法治国家的大环境下，随意用行政命令剥夺法律赋予政府部门的法定职责，是对法律的藐视。此外，政府统计部门自身不敢坚持原则、依法处理也是造成轻罚的原因。有的政府统计部门怕得罪“有权”部门，怕领导有想法，以致在量罚幅度上避重就轻，不伤皮毛。如果没有相应措施，杜绝来自外部和内部的干预，保证统计执法的公正、合理，就会“合法”地造成人情案，有过不罚，重过轻罚，最后损害法律的尊严和政府的公信力。

三是知识局限造成“错罚”现象。有些统计执法人员业务素质偏低，处罚存在显失公正甚至错误的现象。政府统计机构的执法人员虽然都经过统计执法业务培训和考核，但多数属于半路出家，未接受过系统的法律知识教育。据不完全统计，浙江省目前配备的统计执法人员，95%以上是非法律专业毕业的。其他省的情况大抵也是如此。知识结构不完善，知识深度不够，会造成行政处罚种类和幅度把握上的偏差，甚至是违法行为认定或者法律适用上的错误，从而使统计行政处罚显失公正甚至是错误。比如，部分统计执法人员将被查处对象的申辩和态度归为其对执法检查的配合程度，作为对其量罚的依据之一。某市统计局在查处一家企业时，发现该企业是由于过失的原因造成虚报统计资料，并且虚报的数额和比例都较低，只因为该企业统计人员在被调查时说了一些过激的话，就对该企业给予了警告和4万元的罚款。显然该案例就是因为统计执法人员知识的局限造成了处罚的显失公正。

此外，极个别地方罚款数额或与部门利益挂钩，或作为衡量政绩的标准之一，无形中会促使其更乐于追逐高额罚款，这种做法违反了统计行政处罚设立的初衷，使部门利益与社会利益产生冲突。

二、控制统计行政处罚自由裁量权的制度构想

克服上述四种现象，是规范行政处罚自由裁量权，提高统计行政处罚效力的着力点；而转变“四个局限”则是克服四种现象的关键。必须通过深化改革、完善法制、细化目标，强化监管，从机制上根本解决问题。主要思路是：以立法控制缓解制度局限，以程序控制弥补执行局限，以人员素质控制突破知识局限，以监督控制排除利益局限。具体的制度构想如下：

（一）立法控制。从立法的角度上限制统计行政处罚自由裁量的幅度和适用范围，是控制统计行政处罚自由裁量权最有效的途径。

一是立法机关要从处罚幅度上明确统计行政处罚自由裁量权的标准，并对统计行政处罚自由裁量权的行使范围加以控制。在对《统计法》进行修改及出台、修改其他统计行政法规、部门规章时，尽量缩减统计行政处罚自由裁量的幅度，并使规范统计行政处罚自由裁量权的法律条文做到明确、具体、合理，对一些原本模糊的概念给以明确的解释，将统计行政处罚自由裁量权控制在一个更为合理、更易于操作的幅度内。

二是国家、省、市三级政府统计机构在综合考虑各地经济社会发展具体情况的基础上，建立统计行政处罚基准制度，在本辖区范围内执行，使政府统计机构在行使统计行政处罚自由裁量权时能更趋于合理，避免违法性质和情节相同或相似的案例处罚的差别过大。

（二）程序控制。控制统计行政处罚自由裁量权运用的全过程，是保证合理、合法行使行政处罚权的重要手段。建立健全程序控制机制，应当建立和完善以下制度：

一是统计行政处罚说明理由制度。为防止自由裁量权的滥用，政府统计机构做出行政处罚，应当就违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和当事人主观过错等因素及最终选择的处罚种类、幅度等情况做出详细说明，说明应当充分，理由应当与行政处罚结果相关联。其中当场做出统计行政处罚决定的，应当向当事人当面做出口头说明，并据实记录在案，由当事人签字或者盖章；一般程序做出统计行政处罚决定的，可以在统计行政处罚事先告知书中向当事人做出说明。对履行告知程序后，当事人提出陈述、申辩或举行听证的，在听取陈述、申辩或举行听证会后，政府统计机构应当制作陈述、申辩、听证情况书面说明书，说明接受或不接受陈述、申辩、听证的理由，与统计行政处罚决定书一并送达当事人。

二是案审分离制度。为防止调查人员先入为主，影响案件审理和裁决的公正性，同时也为了防止权力的滥用，以权力制约权力，必须严格执行案审分离制度，案件的审理与裁决人员不得由案件调查人员担任。

三是回避制度。应该参照《最高人民法院关于审判人员严格执行回避制度的若干规定》, 案件审理与裁决人员执行回避制度，凡与当事人或者涉案人员有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系,本人或者其近亲属与本案有利害关系,本人与本案当事人或者涉案人员之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的人员,均不能担任案件审理人员。

四是集体讨论制度。对于情节复杂或者统计违法行为性质严重可能给予较重的统计行政处罚决定的，或者对当事人的处理可能会造成较大的社会影响的案件，应当由政府统计机构案件审理小组成员集体讨论并记录在案，确保案件的处理更为公正。

五是听取意见制度。要建立一个有效的、切实可行的听取意见制度，当相对人对拟作出的统计行政处罚有异义，进行书面或者口头的陈述和申辩后，要认真考虑相对人的意见，有道理的就应当采纳。如果不采纳，应当在统计行政处罚决定书中说明不采纳的理由，不能将听取意见的程序流于形式，成为一种仅仅是走过程的摆设。

六是统计行政处罚备案制度。在执行《统计执法检查规定》中关于统计违法案件有关备案的规定的基础上，扩大需要备案的案件范围：在法律、法规、规章和本部门统计行政处罚基准制度规定的范围内加重、减轻、从重、从轻或者免于行政处罚的案件，都要向上级政府统计机构备案，以接受层级监督，防止行政处罚自由裁量权的滥用。

（三）人员素质控制。统计行政处罚自由裁量权的具体操作者的素质直接关系到统计执法的质量，制约行政处罚自由裁量权的滥用归根到底还是要提高统计执法人员的素质，要严格统计执法人员的管理。

一是建立健全统计执法人员准入制度。从事统计执法办案的人员和案件审理的人员，不但要有较高的政治素质，而且还要具备与其岗位相当的业务素质和良好的道德修养。因此，必须实行统计执法人员准入制度，严把进入关，规定只有经过相关的统计法律知识、行政法律知识、统计业务知识培训、考核并取得统计执法资格，并且是政府统计机构的在编人员，才允许担任统计执法办案和案件审理工作。

二是建立健全统计执法人员淘汰机制。为确保统计执法公平、公正，必须建立健全竞争淘汰机制，对于不适宜在统计执法岗位工作的人员必须调离，取消其执法办案和案件审理资格。要切实解决统计执法人员只能进不能出，人员流动渠道堵塞的问题。

三是建立健全统计执法人员的继续教育制度。强化统计执法人员的知识更新，定期或者不定期地对统计执法人员进行业务知识培训和法治理念教育，并且每五年进行一次全面系统的知识培训，使统计执法人员的业务知识能及时得到更新，确保统计执法的质量和行政处罚自由裁量权的合理规范使用。

（四）监督控制。包括两个层面：

一是内部监督。建立健全政府统计机构内部责任机制，对违法和不当运用统计行政处罚自由裁量权的行为追究责任，能使统计执法人员恪尽职守，防止统计行政处罚自由裁量权的恣意行使。首先可以通过对下级的统计执法案卷进行实地抽查或者召开案卷评查会等办法开展层级监督，如果发现统计行政处罚决定存在错误或者显失公正的，或者经过行政复议、行政诉讼后行政处罚决定被变更或撤销的，上级政府统计机构应当追究下级政府统计机构的责任，如取消先进的评比资格、给予通报批评、责令改正等。其次是在政府统计机构内部设立专门机构进行内部监督。对于发现统计行政处罚决定存在错误或者显失公正的，应当追究责任人的责任。

二是外部监督。第一，建立健全信息公开制度。凡涉及到行政相对人权利、义务的法律、法规、规章及规范性文件，包括统计行政处罚基准制度，除依法应予以保密外，政府统计机构都应当依法公开，在各级政府统计机构的对外公开网站或者其他权威媒体上公布，以方便统计行政管理相对人查询和监督。信息公开的另一个要点是披露统计行政处罚典型案例。虽然我国是大陆法系国家，但在控制统计行政处罚自由裁量权滥用时，仍可以借鉴判例法国家的做法，由政府统计机构对外公开发布每一类统计违法行为的典型案例，作为对以后同类违法行为做出行政处罚的先例，予以参照，使所有类似违法行为的行政处罚都基本一致。第二，建立健全有效的社会监督机制。由于现代国家的大众社会化和高度信息化，使得新闻媒体在监督和制约行政权力方面具有其它方式无法相比的作用。现在新闻舆论监督作为社会监督的一种形式，被国际社会看作是与立法、司法、行政并立的“第四种权力”。尽管其监督的效力只有通过有监督职权的机关才能实现，自己不能直接导致某种法律后果，但是社会监督体现了民主共和的精神，是一种范围广泛、普遍存在、便于采取的监督方式，通过其与有监督权的机关建立沟通、协调，对行政机关具有一定的监督作用。比如，聘请行政法学专家、人大和政协的代表、新闻界代表、群众代表等作为政府统计机构的统计执法监督员，对统计执法案件进行监督；建立社会舆情快速反应机制，对媒体和公众意见较大的案件要重新进行审查，发现错误或者不当时，积极予以纠正；建立健全举报投诉制度，提供畅通便利的举报投诉方式等。这些举措都有助于规范行使自由裁量权。