改革开放以来，浙江结合自身实际，认真贯彻执行中央各项方针政策，经济社会发展取得了令人鼓舞的成就，经济发展较快平稳协调，综合实力明显增强，社会事业全面进步，经济体制逐步完善，人民生活向全面小康迈进。其中县域经济的强势发展，已成为全省经济实力增强的有效支撑。从县域经济的发展进程我们可以发现，经济强县政策的有效实施是县域经济实现飞跃的重要推动力。浙江先后于1992年、1997年、2002年三次出台政策措施，开展强县扩权改革。特别是2002年8月17日，浙江省把本属于地级市的313项经济管理权限下放给萧山、义乌等20个县（市、区），涵盖了外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，使其与地级市享有几乎同等的经济管理权限，强县经济得到快速发展。浙江连续三年在全国百强县评比中占有30个席位，是全国各省（市、自治区）最多的。有效的经济强县政策促进了浙江县域经济的快速发展，全国各地也借鉴浙江经验，深入实施强县扩权改革，据有关媒体介绍，广东、吉林、湖南、江苏等省也开展了强县扩权改革，目前全国享受扩权政策的县（市、区）占到总数的25%以上。

近年来，浙江省委、省政府认真总结强县扩权改革经验，进一步探索县级行政管理体制的有益经验，2006年11月14日，中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅发出了《关于开展扩大义乌市经济社会管理权限改革试点工作的若干意见》（浙委办[2006]114号），将义乌市作为进一步扩大县级政府经济社会管理权限的改革试点。明确除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等社会管理事项外，赋予义乌市与设区市同等的经济社会管理权限。浙江强县扩权改革又率先全国迈出了新的步伐。

本文在分析浙江县域经济发展水平的基础上，结合强县扩权改革的主要经验，提出加快县域经济发展，努力走都市化发展之路，促进县域经济实现新的跨越。

一、县域经济发展水平评价

（一）县域经济发展水平评价指标体系

根据县域经济的发展特点和工作重点，我们选择相应的重要经济指标，从发展水平、发展速度和发展效率三个方面进行评价。发展水平指标，主要选择地区生产总值（GDP）、人均地区生产总值（人均GDP）、地方财政收入、人均地方财政收入、社会消费品零售总额、全社会从业人员数和农村居民人均纯收入等7项指标；发展速度指标，主要是与发展水平相对应的地区生产总值（GDP）增长、人均地区生产总值（人均GDP）增长、地方财政收入增长、人均地方财政收入增长、社会消费品零售总额增长和农村居民人均纯收入增长等6项指标；发展效率指标，主要选择地方财政收入占GDP比重、地方财政收支比率、非农产业从业人员比重等3项指标。所有指标均为正指标（详见表1）。综合这16项重要经济指标，建立县域经济发展水平评价指标体系，对全省61个县（含县级市，下同）进行评价。

表1 县域经济发展水平评价指标体系

（二）各县经济发展水平评价

2005年，浙江省61个县经济发展水平评价结果显示：

1.从总得分看，义乌市在所有61个县中排在首位，总得分为80分，萧山、余杭以79.8和78.8的总得分排在第2、3位，鄞州、慈溪、绍兴、余姚、诸暨、平湖、永康，分列第4-10位，总得分在50分以上的县按总得分由高到底排序依次为嘉善、富阳、长兴、瑞安、奉化、桐乡、德清、上虞、海宁、乐清、海盐；总得分在20分以下的县有7个，分别为：景宁、开化、龙泉、泰顺、庆元、文成、松阳。

2.从发展水平综合得分看，萧山在61个县中居首位，综合得分为46.8分，慈溪、鄞州分别以41.3和41.2分居第2、3位，义乌、绍兴、余杭、余姚、诸暨、温岭、海宁则分列第4-10位，综合得分在25分以上的还有乐清、桐乡、瑞安、上虞、富阳、玉环、平湖、嘉善等县；综合得分在10分以下的有17个，分别是：淳安、三门、青田、仙居、缙云、常山、洞头、遂昌、磐安、云和、开化、龙泉、景宁、松阳、泰顺、文成、庆元（详见表2）。

表2 各县发展水平得分情况

3.从发展速度综合得分看，义乌在61个县中居首位，综合得分为30.1分，青田、余杭分别以28.8和26.5分居第2、3位，武义、平湖、嵊泗、鄞州、永康、浦江、奉化分列第4-10位；综合得分在10分以下的经济增长较慢的县有9个，分别是：开化、龙泉、永嘉、松阳、苍南、兰溪、泰顺、文成、平阳（详见表3）。

表3 各县发展速度得分情况

4.从发展效率综合得分看，余杭在61个县中居首位，综合得分为14.6分，鄞州、富阳分别以12.9和11.9分居第2、3位，萧山、余姚、瑞安、长兴、慈溪、建德、德清分列第4-10位；综合得分在5分以下的县有8个，分别是：三门、仙居、开化、龙泉、缙云、岱山、松阳、庆元（详见表4）。

表4 各县发展效率得分情况

（三）县域经济综合发展水平的划分

按等分理论，我们把61个县分为强、中、弱三个层次（详见表5）。

1.第一层次是经济强县，占26.23%。综合评价得分进入前20位，且人均GDP在27000元以上(高于2005年全省平均水平)，共16个县，分别为义乌市、萧山区、余杭区、鄞州区、慈溪市、绍兴县、余姚市、诸暨市、平湖市、永康市、嘉善县、富阳市、桐乡市、德清县、上虞市和海宁市。2002年进入强县扩权改革名单但未进入本次评价强县行列的有温岭、乐清、瑞安、东阳、玉环和临安6个县，其中除玉环外5县均是人均GDP未达到27000元。

2.第二层次是中等发展县，占34.43%。除经济强县外，综合评价得分在30分以上，且人均GDP在14040元（2005年全国平均水平）以上，共21个县。温岭、乐清、瑞安、东阳、玉环和临安6个扩权县均在此列。

3.第三层次是欠发达县，占39.34%。综合评价得分在30分以下，或人均GDP在14040元以下，共有24个县。这些县大多数是山区县，交通不便利，以传统的农业经济为主，产业结构层次相对较低。

表5 各县经济综合发展水平的划分

二、浙江实施经济强县政策的成效和主要问题

（一）县域经济的主要特点

浙江省61个县占全省84.2%的土地，74.7%的人口，创造了62.1%的生产总值，43.7%的财政收入，72.1%的从业人员，县域经济的地位举足轻重。2005年，全省61个县共完成生产总值8344.7亿元，比上年增长11.5%。我省县域经济发展的主要特点：

1.产业升级加快。随着民营经济的蓬勃发展，块状经济、特色经济、产业集聚等特点充分体现，县域的资源、劳动力优势与资金、技术、市场优势得到有效整合，使县域二、三产业发展迅速，产业升级加快。2005年，全省县域工业增加值4289.9亿元，增长10.8%；县域服务业增加值2875.1亿元，增长17.2%。县域GDP三次产业构成由2004年的9：58.2：32.8变为8.6：57：34.4，第一产业和第二产业比重分别下降了0.4和1.2个百分点，第三产业上升1.6个百分点，产业结构有所优化，产业升级有所加快。

2.产业效益较高。县域经济的发展对社会收益的提高作用明显。2005年，县域共完成地方财政一般预算收入（简称财政收入）466.5亿元，占县域GDP的5.6%，比上年高1.1个百分点；增长37.4%，增幅比全省高19个百分点。县域人均财政收入1336元，增长34.5%，增幅高于全省17.8个百分点。

3.投资快速增长。县域吸纳投资的能力明显增强，投资大幅上升。2005年，县域完成全社会固定资产投资3882.2亿元，增长13.6%，增幅比全省高3.1个百分点。其中房地产开发投资718.6亿元，增长16%。2005年县域投资占GDP比重为46.5%，比2004年提高0.9个百分点。

4.农业生产稳中有升。县域是农业生产的主要集中所在，农业生产保持平稳增长。2005年，县域实现一产增加值717亿元，增长6.2%，占全省一产增加值的80.3%。

县域经济在我省经济社会发展中的作用越来越大，不仅经济总量已占全省的五分之三强，其他一些重要指标也均占全省的较大比重，县域经济已成为我省经济的重要支柱。并且，我省县域经济发展水平位列全国前茅，在2005年度全国百强县中，我省有30个县进入百强，总数大大多于第二位的山东省（22个）、第三位的江苏省（17个）、第四位的广东（8个）和第五位的河北省（7个），在全国处于绝对领先的地位。

（二）实施经济强县政策的主要成效

经济强县政策的实施促进了县域经济的快速发展，强县扩权所产生的积极效果使得市场引力作用充分发挥，扩权县打破了以行政区划为本的思维和行为惯性，经济活动从以行政关系为中心转向以交易关系为中心、从关照单个地域的发展转向关照整个区域的发展，在资源得到积极有效配置的情况下，经济快速发展成为必然。强县扩权政策的实施，使经济强县的发展增添动力，激发活力，增强实力，推动了县域经济的持续快速发展。2005年，20个扩权县（市）的生产总值为5276.3亿元，是2001年的1.8倍，占全省生产总值的39.5%；人均GDP33428元，比全省平均高21.3%；财政总收入618.8亿元，占全省的29.3%，其中地方财政收入301.6亿元，是2001年的2.25倍，占全省的28.3%。以义乌为例，自2002年第三次扩权以来，综合实力不断增强，社会财富显著增加。2006年全市GDP348亿元，财政总收入44.9亿元，金融机构存款余额703亿元，四年内分别增长123%、170%和145%，产业结构调整为2.2∶45.8∶52，全国百强县排名从2002年的第20位跃居到2005年的第12位，中国小商品城成交额连续16年位居全国各大专业市场榜首；义博会成为全国第三大出口商品展会；国际商贸城被评为全国唯一4A级旅游购物景区……绍兴县、萧山区、海宁市、慈溪市、诸暨市、上虞市、桐乡市等强县也在经济强县政策的激励下充分发展自身优势，经过多年的努力，基本形成了区域特色明显、行业集聚初具规模的产业结构，经济实力在全国各县（市）名列前茅。

浙江的经济强县政策有力地促进了县域经济的强势发展，特别是在财政体制上的改革充分调动了县域发展经济、培植财源的积极性，避免了市对县财政的截留，实现了增强省级财力与壮大市县财政的目标，使县域财政收入占全省的比例大大增加，尤其是有效改善了欠发达地区的财政状况，逐步形成了具有浙江特色的财政转移支付制度，促进了全省县域经济的持续快速健康发展。

（三）强县经济持续发展的主要问题

浙江的县域经济在过去的20多年获得了令人瞩目的成就，但是我们也应该看到，现有发展阶段中凸显出来的一些问题将对县域经济的发展产生很大的影响。经济全球化趋势的加快、资源要素的制约、都对现有的县域经济提出了更高的要求，尤其是对于这些强县，产业结构的升级、增长方式的转变都是摆在面前的重要课题。从20个扩权县的经济发展状况来看，他们都存在着一些现实的问题，需要客观面对。

首先，产业结构的升级仍比较缓慢。从三产的比重来看，20个扩权县中，除义乌以外，其他19个县（市）的三产比重均低于第二产业的比重，而且，绝大多数县（市）的三产比重在40%以下，只有义乌和瑞安分别为51%和42%。从我省第三产业的发展状况来看，其地位和作用与持续健康发展的要求还存在较大的差距，特别是现代服务业的发展仍显缓慢，水平较低，产业结构的调整滞后于经济的增长。与此同时，“工业兴市”、“工业强市”的发展战略又往往成为今天县域经济发展的首要选择，在资源要素制约加剧、环境承载能力有限的今天，这样的战略是否与可持续发展相适应，是否能够继续保持经济的持续快速增长，值得这些强县的决策者好好思考。还有，农业弱质、农民弱势的情况在这些强县同样存在，农业生产规模小、经营方式散、要素投入少、劳动生产率低，农村剩余劳动力转移任务艰巨仍是这些县（市）的“短板”，农业增效、农民增收任重道远。

其次，经济粗放增长方式还没有根本改变。从目前浙江经济的增长来看，粗放型仍然是浙江经济增长的主要方式。2005年，规模以上工业增加值率仅为20.9%，比全国平均水平低7.8个百分点，传统主导行业中纺织、电气机械、化工、化纤、服装、塑料、金属制品等行业增加值率分别比全国平均水平低6.1、5.3、6.1、7.7、4.2、5和5.3个百分点。浙江的强县经济都得益于民营企业、个私经济的蓬勃发展，大批的中小企业群在为社会创造财富的同时，也消耗了大量的土地、能源，给生态环境造成了伤害。中小企业素质的普遍偏低是不争的事实，低成本、低技术、低价格、低利润、低端市场是这些企业的竞争优势，但同时也是企业可持续发展的缺陷所在，对外界环境应变能力的弱质，对环境带来的严重破坏，在今后的发展阶段中都将成为企业发展的障碍。

第三，资源要素和环境承载力的制约进一步加剧。一是能源资源的匮乏。浙江陆域资源匮乏，90%以上的一次性能源都依赖省外输入，煤炭、石油及其制品、金属矿产和材料、粮食、棉花等资源性产品对外依赖度较高，在全国已进入新的快速增长期、需求旺盛的背景下，资源要素供给紧张、价格大幅上涨，侵蚀了企业的大块利润，对于经济的发展产生了严重的制约。二是土地资源的供需矛盾突出。浙江本身就是一个土地资源缺乏的地区，在经历了前几年大规模的土地开发利用之后，现可供给的土地少之又少，使得“先进制造业基地”和城市建设缺乏发展空间，尤其对于强县，众多的中小企业正处于高速成长期，企业规模的扩大和产业的转移都需要土地的支撑，而土地的缺乏无疑对企业层次的提高带来了严重的制约。三是环境的承载能力有限。近年来，我省固体废物、汽车尾气、持久性有机物等污染持续增加，主要污染物排放超过环境承载能力，水、空气、土壤污染严重。2005年，全省废水排放总量增长11.3%，工业固体废弃物生产量和排放量分别增长8.5%和27.3%，二氧化硫排放量增长5.7%。而20个扩权县的环境状况也不容乐观，萧山、余杭等地的环境质量指数在全省各县（市）中得分较低，排名落后，也反映出各强县在下一阶段发展中的环境压力较重。

三、走都市化发展之路，实现县域经济的新跨越

浙江的县域经济发展在经济强县政策的有效实施作用下，取得了强势的发展，但同时也暴露出了很多现实的问题和矛盾，在深入贯彻落实中央提出的科学发展观的今天，浙江的县域经济需要寻找新的发展之路，创建新的发展模式，实现新的增长。借鉴强县经验，调整产业结构、促进增长方式转变，走都市化发展之路，因地制宜发展县域经济，是新时期实现县域经济新跨越的努力方向。

强县之所以强，与都市化紧密相关。根据县域发展水平的评价结果，16个经济强县中，多数强县正是依托了大城市的辐射功能，如地处杭州、上海周边的萧山区、余杭区、平湖市、嘉善县、富阳市、桐乡市、德清县和海宁市，地处宁波周边的鄞州区、慈溪市、余姚市，地处大城市中间地带的绍兴县、上虞市，这些强县（市）充分利用了区位优势，借助上海、杭州、宁波的大都市辐射，把握先机，率先在经济发展中走在了前列。而义乌市、诸暨市、永康市等区位优势不明显，大城市的辐射功能难以企及的县（市），通过多年的努力，却走出了一条新型都市化的道路，为其他县（市）提供了很好的借鉴。尤其是义乌的发展模式成为其中的典范。仅仅是浙江中部的一个小县，20多年来依托小商品经济，资源贫乏的丘陵地区培育出了全球最大的小商品批发市场，这里汇集了34个行业1502个大类32万种商品，日贸易客流量超过20万，义乌市场的商品已出口到世界212个国家和地区，全球海运前20强企业中有8家在义乌设立了办事处。这个不沿边、不靠海，远离都市的内陆小城正在迅速成长为国际性的商贸城市。虽然义乌并未成为实际意义上的大城市，但“义乌商圈”的形成已经发挥出了大都市的集聚和辐射功能。目前，周边县市有6万多中小企业与义乌市场有经贸联系。永康的五金工具、嵊州的领带、诸暨的袜业、温州的眼镜和鞋业、黄岩的塑料制品等，已成为义乌市场的主打商品。义乌市场每年向周边县市输出加工业业务货值达100多亿元，带动周边地区30多万农村剩余劳动力从事小商品来料加工业务。除此之外，义务市场的来料加工业务已辐射全国10余个省市，带动100万人增加收入，年均支付加工费20亿元。由此可见，有形的都市化带动和无形的都市化辐射已经成为强县发展的先决条件。依托大都市，推进都市化已成为县域经济尤其是强县经济发展的突破之路。

从我省县域经济的发展情况看，各县由于历史传统、地域特性、资源禀赋等客观条件上的差异，决定了其经济发展过程中发展水平和发展速度的差异，县域经济发展评价的结果已经体现了这种差异性，经济强县、中等发展县、欠发达县的层次划分也为分类实施县域经济发展战略提供了相应的参考依据。各县的产业结构各不相同，多数的县第二产业比重最大，工业对经济的拉动最强，产业集聚能力较强，财政收入较大，是县域经济的重要支撑；也有的县第三产业比重最大，但并不能说明这些县经济水平高，如淳安、文成、泰顺等县，反而说明这些县无论工业还是农业的基础都很薄弱，难以吸引投资，留不住人才，第三产业比重高的原因是劳动力外出“打工”回家消费的结果。县域经济各有长短，决定了县域经济发展应该多样化，不走产业雷同的路子：或特色农业、特色工业；或特色出口加工贸易、特色矿产资源产业；或特色旅游业、特色文化娱乐餐饮等。

针对有限的生产要素和资源，应选择不同的主攻方向，分类实施县域经济发展战略：

1.经济强县建设抓“优化”。经济强县在县域经济发展的道路上已经走在了前列，继续领先、实现新跨越是强县的发展目标。在强县扩权政策的推动下，这些县按照“决策权力下放，管理重心下移”的原则，经济管理权限将进一步扩大。经济强县要抓住这一有利契机，进行科学和合理的规划，统筹城乡发展，积极调整和优化经济结构，积极实施大企业战略，推动各类生产要素向优势产业、优质企业集中，运用高新技术改造提升传统产业，大力发展低能耗、低占地、低污染的集约型产业。在依托大都市促进继续发展的基础上，走出一条适合自身特点的都市化发展之路，要致力于整合现有资源，充分利用已初步具备的对周边地区的辐射能力，更好地发挥行业、产业的极点作用，辐射带动周围各县，努力实现由强县经济向都市化经济发展转变的新跨越。

2.中等发展水平县建设抓“创新”。中等发展水平县是我省县域经济的中坚力量，县域经济发展水平的整体提高要依托这些县经济的快速增长。中等发展水平县要借鉴强县的发展经验，合理利用现有的区位条件和发展优势，致力于创新发展模式，努力将自身的发展纳入都市的辐射范围，借助大都市、强县的发展进程，提高自身的都市化程度，加快经济发展。同时，要扩大县域扩权的覆盖面，努力将优惠政策和有限的资源从经济强县逐步向中等发展水平县倾斜，着力培育壮大一批具有比较优势和鲜明特色的骨干支柱产业，把这些县潜在的资源优势和劳动力优势转化为现实生产力，使中等发展水平县成为我省县域经济加快发展的主要推动力量。永康、义乌等地的发展模式可以为中等发展县提供借鉴。

3.经济欠发达县建设抓“特色”。欠发达县由于自然条件的相对恶劣，在县域经济的发展中落在了后面，因此，努力赶超是欠发达县的发展目标。虽然土地、劳动力资源、环境等要素的制约欠发达县要较之强县和中等发展县要小，但是科学发展观的发展战略已不允许欠发达县区重复粗放型的工业化发展道路。而欠发达县所具备的优势在于充足的农业用山林和土地，发展特色农业和特色旅游业，以及特色文化娱乐餐饮产业是这些县的上佳选择。因此，要改变对欠发达县的扶持方式，省财政对山区县、贫困县扶持重点应从扶贫款划拨为主逐步转为项目建设为主，花大力气改善这些县的道路交通等基础设施，努力缩小与大都市的空间距离，促进大都市与欠发达县的互动，吸引大都市的消费和投资转移，从而促成欠发达县的“特色”经济发展。同时要加大县域之间领导干部的交流，达到“换脑”的目的，使欠发达县既能分享经济发展的成果，也能不断改变依赖观念，增强自主发展能力。

因此，挖掘县域优势，推进区域一体化，走都市经济发展之路，是县域经济实现新跨越的有效途径。首先，县域要充分利用中心城市的产业转移和产业链的延伸，对自身进行系统的产业规划和进一步细化产业分工，提升专业化生产能力，实现与中心城市和其他区域的互补合作。要抛弃以自我为中心的思想，打破行政区划的界限，甘当中心城市或其他经济体产业的配角，勇于在产业链的下游寻求自己的定位、培育自己的产业优势。其次，县域要确定适合自己的专业化生产方向，引导产业集聚。对已有的优势产业，政府应创造良好的投资环境，吸引更多的相关企业在区域内聚集，形成产业集群，使其在当地的产业结构中所占比重能够逐步上升，并通过各种波及方式带动其他产业的发展。第三，省政府要扩大下放县级管理权限，为县域创造更加宽松的发展条件，在加强监管的前提下，引导县域经济在都市化进程中走向“优化、创新、特色”的发展之路。

课题负责人：黄建生

成 员：王美福、胡 东、范菁雁、俞海军

执 笔 人：王美福、俞海军