人口老龄化是21世纪中国人口发展的主旋律，是人类经济社会发展到一定阶段后的产物。《浙江省人口发展战略研究》显示，我省老年人口总量将继续呈逐渐增长态势，2010年60岁及以上老人约占总人口的17%，2020年上升到21%，2044年将达到41%。与此同时，随着城市化进程的加快和农村青壮年劳动力持续向城市迁移，农村人口老龄化的程度会更严峻。因此，农村人口老龄化问题，以及农村老年人口的养老问题必将是社会和政府关注的重点。

一、浙江农村人口老龄化现状

1.农村老年人口数量大，增长速度快。浙江省农村的老年人口增长较快，2000年第五次全国人口普查时，全省65岁及以上的农村常住老年人口为254.4万人[1]，占农村常住人口的10.6%，到2006年达到了270.7万人，占12.5%，年均增长10.4‰，并且55～64岁人口占农村人口的11.2%，达到了241.6万，这些人口也将在5～10年后步入老龄人口行列。而同期农村常住人口则从2402.0万人下降到2166.3万人。

2.农村老龄化程度高于城镇。巨大的城乡差距使得大量的农村青壮年劳动力流入城市，使城乡之间的老龄化状况出现了逆转。上个世纪90年代以来，农村人口老龄化开始明显快于城镇，而且城乡差距逐年拉大。1990年我省农村65岁及以上的老年人口占农村常住人口的比重为6.9%，城镇相应的比重为6.6%，两者仅相差0.3个百分点；2000年农村的比率为10.6%，城镇为7.2%，两者差距扩大到了3.4个百分点；到了2006年，农村的比率更是达到了12.5%，城镇为8.9%，差距进一步扩大到3.6个百分点。

3.高龄老年人口增速快，高龄化现象严重。在农村人口总体趋向老化的同时，老年人口的内部结构也不断老化。2000年农村75岁及以上的老年人口为86.4万人，2006年增加了17.1万人，达到103.5万人，年均增长了30.6‰，远高于农村65岁及以上的老年常住人口10.4‰的增长率，老年人口高龄化趋势加快，高龄化现象日趋严重。

4.农村“空巢老人”增多，独身老人比重高。在城市化进程不断推进的过程中，伴随大量青壮年劳动力外出打工和家庭小型化趋势的到来，农村“空巢老人”逐年增多，空巢化程度加剧。2000年浙江农村只有老人或老人和未成年小孩的家庭户（即“空巢户”）占65岁及以上老人的家庭户的36.6%。到2006年，这一比率达到了59.1%。而且随着高龄老人的增多，由于老年丧偶等原因独身的老人比重也相当高，2006年农村65岁及以上的老年常住人口中，独身老人比重达到了36.8%，高于同期城镇独身老人33.0%的水平。

二、人口老龄化对传统农村养老模式的挑战

由于城乡二元结构特征明显，城乡发展差距大，绝大部分农村地区尚未建立完善的社会养老保险制度，长期以来，农村养老保障主要依赖于家庭养老。日趋严重的农村老龄化问题，必将对农村老年人口养老问题提出严峻挑战。

1.农村老年人口的增加，加大了农村养老的压力。浙江省农村的老年人口抚养比从2000年的15.2%，上升到2006年的17.5%，加大了养老的需求，农村的养老压力持续加大。

2.老年人口的高龄化降低了老年人的自我养老能力。农村老年人口受教育程度比较低，未读过书的占一半以上，受教育程度在小学及以下的占到九成以上，低素质决定了农村老年人口大部分都是体力劳动者，年龄对他们的自我养老能力影响很大。2006年全省5‰人口变动抽样调查数据显示，65岁及以上的农村老年常住人口中，有32.4%的人是依靠劳动收入生活的。随着老年人口中高龄人群比重的增加，降低了老龄人口的自我养老能力，同时也降低老龄人口自理能力。2005年1%人口抽样调查显示，在75岁及以上农村老年常住人口中，有57.7%的老人生活不能自理，身体健康仅占23.4%。农村老年人口高龄化和健康状况的下降，无疑加重了农村养老的负担和压力。

3.农村家庭的小型化弱化了家庭养老的功能。由于计划生育政策的执行，农村家庭的子女数也大大下降，导致家庭规模小型化、核心化的比例上升。2000年，浙江农村三人及以下户占家庭户的比重为63.8%，2006年这一比重增加到69.2%。家庭规模的小型化、核心化，使过去一般是多对夫妇供养一对老人变成现在一对夫妇供养两对及两对以上老人，无论财力上还是精力上，都让传统的家庭养老模式难以为继。

4.“空巢老人”的增多，独身老人比重上升，加大了农村养老的社会化需求。农村“空巢老人”不断增多，使传统的农村家庭养老模式失去优势。传统的家庭养老不仅由子女为老人提供经济保障，更重要的是生活照顾和精神抚慰。农村青壮年进城务工后，虽然也履行了在经济上供养父母的义务，但考虑到进城农民的自身经济状况，供养的程度是有限的，而且无法给予老人必要的生活照料和精神慰藉。同时，农村老人尤其是高龄人口中独身老人，由于缺少了“老来伴”，没有在生活上相互照应、在情感上相互慰藉的对象，使得养老更加困难。农村“空巢老人”和独身老人的增多，使越来越多的农村老人缺少传统家庭养老的基础，必然对社会化养老提出迫切需求。

三、浙江农村养老现状分析

浙江是个经济较为发达的省份，进入老龄化的进程也快于全国。浙江省为贯彻和落实科学发展观，围绕构建社会主义和谐社会和社会主义新农村建设的重要战略部署，根据自身实际，对积极稳妥地推进农村养老保障体系建设进行了不懈的探索。

1.创造了被征地农民社会保障的“浙江模式”。随着工业化和城市化的快速推进，被征地农民数量不断增多，矛盾日益突出。为了维护被征地人员合法权益和社会稳定，实现社会公平，浙江积极探索为被征地农民构筑一道“生存保障线”，初步建立了具有“浙江特色”的被征地农民社会保障制度。2003年率先实施了被征地农民社会保障制度，所需保障资金，采取“三个一点”的办法，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分不低于保障资金总额的30%，从土地出让金收入中列支；集体承担部分不低于保障资金总额的40%，从土地补偿费中列支；个人承担部分从征地安置补助费中抵交。到2006年底，对被征地农民实现即征即保，全省共筹集被征地农民社会保障金253.8亿元，将233.9万名被征地农民纳入社会保障范围，其中有196万名被征地农民参加了基本生活保障，88万名符合条件的农民已按月领取基本生活保障金或养老金。

2.初步建立了农村部分计划生育家庭奖励扶助制度。计划生育家庭由于子女少，养老的压力更大。为了体现“计划生育光荣，响应党的号召不吃亏”这个国策，浙江省从2006年起在全省实行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，对符合条件的农村计划生育老年夫妇，按每人每年不低于600元的标准发放奖励扶助金。这既是对为控制人口增长做出贡献的农村计划生育夫妇的一项奖励措施，以鼓励更多的群众自觉实行计划生育，也是针对农村计划生育家庭养老压力大的实际，为切实解决农村独生子女家庭的后顾之忧提供的一项扶助制度。2006年，已经逐步在全省范围推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度，共有11.1万名符合条件的农村老年人口领取了扶助金。

3.老年福利惠及包括农村在内的更多老年人口。自2005年底出台了《浙江省优待老年人规定》以来，全省各地结合当地经济社会发展的实际情况，逐步将老年人的生活补助优待办法，从百岁老人延伸至低龄老年人群体。2006年初，宁波鄞州区在全省率先启动针对城乡特定老年群体发放生活补助费的政策，对于未享受养老保障的男60周岁、女55周岁以上的城乡老年人员，享受由区、镇两级财政划拨的生活补助金每月80～120元不等。此后，嵊泗、萧山、余杭等地也先后推出类似的举措。这意味着我省老年福利事业，开始由过去重点关注特困和困难老年人转向惠及更多需要帮助的普通老人。

4.农村“五保”老人的生活保障得到基本解决。五保供养是新中国第一项农村社会保障制度，目前针对“五保”老人的供养主要有三种方式：自养、分散供养、集中供养，其中，将五保老人在敬老院等集中场地养老的集中供养应是最适合“五保”老人的养老方式，也是政府帮困救助的重要体现。浙江省在全国率先将城乡孤寡老人全面纳入集中供养。至2006年底，全省共有农村五保对象49523人，得到集中供养的有45748人，全省农村五保对象集中供养率达到92.4%，农村敬老院成为集中供养的主要场所。从供养标准来看，集中供养的“五保”对象在2006年的平均供养标准是5005元，为上一年（2005年）全省农民人均纯收入的75.2％。

5.农村养老保险仍待逐步完善。浙江现行的农村社会养老保险制度，自上世纪90年代初民政部试行推广以来，出台了《浙江省农村社会养老保险暂行办法》，已初步形成了一个以坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合，坚持群众自愿为原则的农村社会养老保险框架。到2006年底，全省农村养老保险累计参保人数达444万人，农保基金积累额约为21亿元。但是，农村社会养老保险不同于城镇企业职工基本养老保险，主要的特点是个人缴费为主，集体经济有能力的情况下给农民一些补助，国家给予政策扶持，实行个人帐户储蓄积累模式。而目前农民人均收入水平仍然比较低，加上集体经济大部分比较薄弱甚至有些地方没有，造成农民参保意愿不高或实际无力参保。正是由于现行农村养老保险制度方案本身存在的制度缺陷和实际执行过程中产生的一系列问题，实际上，自1998年起，包括浙江在内的全国大部分地区农村社会养老保险工作已经出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。

6.家庭养老仍是农村养老的主要方式。在从传统的农业社会向工业化社会发展过程中，城市化并没有消除城乡之间社会保障上的差距，农村居民的养老问题依然靠传统的养老模式，即家庭养老，由子女为老人提供经济保障、生活照顾和精神抚慰。农村的土地联产承包责任制也为农村家庭养老提供了很好的支持，而家庭养老不但可以提供老年人养老的经济支持，更能满足老年人伦理情感需求。正是由于家庭养老的优越所在，并受当前农村养老保险缺位的影响，传统的家庭养老服务模式仍然被农村老人广泛认同和接受，目前家庭养老仍为农村的主要养老方式，并且可以预见，在相当长的时间内都将是我国农村重要的保障方式之一。根据2006年浙江省5‰人口变动抽样调查数据显示，65岁及以上未工作的农村老年人口中，高达83.9％是由家庭其他成员供养的，只有7.9％是靠离退休金、养老金生活的，4.2％依靠最低生活保障金生活。

总体来看，虽然浙江省在农村养老保障方面已经做了大量工作，也进行了许多有益的尝试，取得了良好的效果，并在全国处于领先水平。但由于受长期以来城乡二元结构和农村经济发展水平等诸多因素的影响，当前浙江农村的社会养老能力还比较弱，绝大多数农村老人只有依赖子女等家庭成员来提供经济上的支持和生活上的照料。因此，在目前一些城市老人努力争取达到“六个老有”（老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐）目标的时候，对于相当一部分农村老人来说，仅仅解决“老有所养”问题就已经是他们梦寐以求的愿望了。

四、构建新型农村养老制度的建议

“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”，这是孟子所描述的理想社会的一幕，也是中国几千年来被继承和发扬光大的优良传统。在倡导“以人为本”、构建和谐社会、扎实稳步推进社会主义新农村建设的今天，切实解决广大农村老年人口的养老问题，无疑更是题中应有之义。因此，必须在现有的农村社会保障基础上，针对日益严峻的农村老龄化趋势，基于现实国情，按照中央提出的“立足当前，着眼长远，逐步完善”的基本思路，突出重点，先急后缓，分级推进，构建新型的多元化农村养老制度。

1.加快推进农村社会养老体系建设，着力解决当前农村老人的养老问题。随着农村人口老龄化的加快和家庭养老功能的弱化，当前在经济和生活上需要得到政府和社会帮助的农村老年人口在逐年增加。因而，逐步由传统的家庭养老过渡到家庭养老和社会养老并举，再过渡到社会养老，这将是农村养老的一大趋势，也是一个长期的过程，更是中国农村现代化进程中社会进步的一个重要标志。要顺利实现这一过渡，政府的参与程度是一个非常关键的因素，同时必须要解决好两大问题。

一是农村养老资金的来源，即农村从家庭养老到社会养老的转换成本该由谁来负担？对于老人，子女尽孝是天理人伦的要求，而政府尽到应尽的责任同样不容推卸。为农村老人提供养老保障，是政府对公民的一种公平对待，也是权利和义务对等的体现。那些风烛残年的老人，在年富力强的时候为国家和农村集体经济的发展贡献过自己的劳动和智慧，当他们因年老而失去劳动能力的时候，国家和集体有责任回报他们一个有保障、有尊严的晚年生活。政府可以通过整合用于农村的各类财政投入，加大对农村养老的财政补贴。同时，还应深化农村土地制度改革，发挥土地的生产要素功能和社会保障功能，使农村养老得以获取相对稳定的资金来源。

由政府来承担一定比例的农村社会养老的成本，除了是其责任所在外，也是应尽的一种补偿义务。建国初期到改革开放前，我国制定了优先发展工业特别是重工业的发展战略，为了尽快建立完备的工业体系，早日实现工业化目标，国家需要从农村抽走大量的资金补充到工业中来，这个过程是通过农产品价格剪刀差的形式完成的，是以牺牲农业和农村经济发展为代价的。同样的，90年代以来，在新一轮城市化和工业化的热潮中，大规模的征地造成了一大批 “失地农民”或者叫“被征地农民”，他们的生活陷入困境，而政府却得以在“经营城市”的口号下围绕土地开辟第二财政。因此，现在通过“工业反哺农业、城市支持农村”的方式，从国有资产或者公共财政中划拨一部分补偿金作为农村养老资金，也是合乎情理的。

二是当前农村养老保障的供给水平，即如何建立与经济发展相适应的分层次的农村社会养老保障体系？一个国家和地区的社会保障制度，需要经济发展来支撑，要有经济实力作为物质基础。农村社会养老保障的标准和水平，既要与一个国家和地区的经济承受能力相适应，又要根据轻重缓急为不同层次的农村老人提供相应的养老支持和服务。从当前浙江的具体实际来看，要在巩固家庭养老的基础上，首先完善已有的“五保户”制度，加快敬老院建设，逐步建立以集中供养为主，辅之以分散供养的农村五保供养新模式，提高“五保”老人的生活水平和保障质量；其次，要进一步扩大老年人口生活补助的享受范围，降低年龄限制条件，使没有享受城镇养老保险的农村老人都能领取适当的补助金来保障生活；再次，要通过与计划生育政策相结合的计生养老等形式，弥补起步阶段农村养老保障水平偏低、保障内容单一的局限。另外，在生活上，要特别关注“空巢老人”的养老问题。

2.分类建立和完善农村社会养老保险制度，尽早筹划未来农村老人的养老问题。社会保险是经济社会运行的稳定器，要真正解决农村的养老问题，必须依托于建立切合我国农村实际的现实可行的农村养老保险制度。应因人制宜，针对不同身份的农村劳动力，根据其经济社会属性和负担能力的不同，分层次建立和完善农村社会养老保险制度。同时，在制度设计时，既要考虑农村养老社会保险制度本身的特殊性，也要考虑农村养老社会保险与城镇养老社会保险制度在未来接轨的问题。

一是完善被征地农民的养老保险制度。切实做好被征地农民的生活保障，围绕构建覆盖城乡的新型社会保障体系这一目标，加强被征地农民基本生活保障制度与城乡职工基本养老保险制度的衔接，促进被征地农民就业再就业，开展适应被征地农民就业岗位要求的技能培训，提高其就业能力。同时从实际出发，根据适度保障、分类处理的原则，解决好被征地农民的医疗保障问题，使他们真正实现从农民身份向市民身份的转换。

二是将农民工纳入社会保障体系，使他们在向非农产业的转移过程中，逐步从土地保障转换到现代社会保障系统。在制度设计上，要适应农民工流动性大的特点，使其社会保险权益可以方便地转移接续，并保证其流动就业过程中社会保障权益不受侵害。对于长期在城里就业并定居的农民工，应逐步纳入城镇职工养老保险制度。

三是对于仍然固守在农村以土地为主要生活来源的农民，则需要逐步完善农村养老保险制度，提高保障能力。明确政府在建设农村社会养老保险制度中的主导作用，拓宽资金筹集渠道，变“个人缴费为主、集体补助为辅”为“个人、集体和政府”三方共同筹资，加大公共财政对农村养老保险的扶持力度，中央财政和地方财政要明确各自责任和投资分配比例。根据各地农民人均纯收入情况逐步提高农村养老保险的筹资水平，并同步增加保险的享受标准。要科学管理农村养老保险基金，提高基金的保值增值能力，在保证资金安全的前提下，推行投资代理制，解决农村养老保险的支付问题。最后，要通过立法的形式进一步明确农村社会养老保险作为中国社会保障制度重要组成部分的法律地位，规定保险的对象、资金筹集、管理以及待遇、支付等问题，使农村养老保险制度走向持续、稳定的发展轨道。

3.大力发展农村“家政型”养老服务机构，构建具有农村特色的“居家养老”模式，满足“空巢老人”的养老需求。构建和谐的农村养老保障体系，除了要解决由于生活需要而产生的经济方面的需求外（尽管这是目前问题的关键），建立完善的养老服务体系也是一个重要因素。尤其对于一些经济较为发达的地区，随着农村“空巢老人”的逐渐增多，子女对老人的生活照顾、医疗保健及精神照料方面都存在诸多不便，对社会化的养老服务显得尤为迫切。但是，受农村条件的限制，目前在农村开展社会化养老服务尚存在三大不同于城市的制约因素：一是受根深蒂固的“养儿防老”传统思想的影响，一些老人不愿意离开家到敬老院去养老，而子女送父母去敬老院等间接养老方式也可能会受到不尽孝道的谴责；二是农村卫生保健服务机构以及菜场、自来水、煤气等生活设施的不完善，使得农村老人的生活更加不方便，有钱也难以买到需要的生活必需品和服务；三是由于农村青壮年大部分外出打工，留在农村的主要是老人和小孩，缺少足够的提供养老服务的劳动力。

为破解上述制约因素，一是需要政府加强对发展农村养老社会化服务的组织引导和推动，加强舆论宣传，逐渐在农村形成社会化养老氛围，并制定对农村养老中介服务机构的扶持和优惠政策，给予社会办养老机构一定的财政补贴以及在贷款和税收等方面的政策倾斜，提高政策吸引力，以调动社会力量和民间资本参与农村养老事业的积极性。二是要根据农村的环境和消费水平，选择一种适宜的农村社会化养老服务模式。在当前，“家政型”的农村“居家养老”服务模式应是一个既易于接受又经济可行的方式，即农村老人仍然住在自己家中，由家政公司派专人每天（或定期）上门为居家养老的老年人提供日常生活的衣、食、住、行等基本生活方面需要的家政服务，有条件的还可以为老年人提供的健康咨询、健康检查及医疗护理等内容的医疗保健服务。“居家养老”主要针对生活基本能够自理的老人，满足了多数农村老年人在家安度晚年的心愿和需求，经济成本较低，有利于农村养老实现可持续发展。三是要为农村养老服务培养足够的家政服务人员。目前，由于存在着农民工的“45岁现象”，即许多农民工在45岁以后由于身体不能适应繁重的体力劳动，从城市返回农村，而年轻人则基本在外务工经商，因此45岁至65岁的身体健康的中老年人可以成为农村“居家养老”所需要的家政服务人员的主力军。当然，随着农村“居家养老”服务的日渐成熟和农村经济的发展，会吸引越来越多的中青年人留在农村参与其中。四是要根据社会主义新农村建设的总体规划，加强农村医疗、交通、生活设施和文化娱乐的建设，提高农村的社会化服务能力，进一步完善农村居家养老的社会支持系统。

课题负责人：周东春

课题组成员：沈 力 俞炳林 章剑卫 罗 斌

执 笔：章剑卫 罗 斌